农民、民工与权利保护

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1、1农民、民工与权利保护农民、民工与权利保护一、问题的提出平等是我们每一个人的愿望，是现代法律所中介的基本价值，在我国当前，平等也是法制现代化的核心内容之一。然而，无论是古代社会，还是“文明的”现代社会，都程度不同地存在着不平等现象，它们或者是公开宣称并制度化了的不平等，或者是在形式平等掩盖下的实质不平等。对于这些不平等现象，它们是以何种具体形式表现出来的?它们得以产生的根源是什么?如何评价它们?这些问题为古往今来许多思想家所苦苦思索，也是我们当前建设社会主义法治国家需要探讨的。当前，我国的农民问题十分严峻，这个问题的每一个动向都受到高层领导和学者们的密切关注。江泽民同志曾多次在党内会议上表示，

2、一想到农民问题他就“常常睡不着觉”; 在本届政府中，温家宝总理将农民问题列为政府要解决的仅次于“非典”的第二大问题。由此可见，农民问题的解决具有重要性和紧迫性。民工问题是和农民问题既有联系又有区别的一个问题。同样，民工在城市中的遭遇也与越来越受到社会各界的关注，“非典”事件和孙志刚事件提升了人们对这一问题的严重性的看法。本文试图将上述两方面的问题结合起来，从法律与平等的视角探讨农民、民工权益的保护问题。具体地说，本文将探讨：农民和民工作为一个阶层，他们是否受到了差别对待?受到了哪些差别对待?这些差别对待是否构成了制度性的歧视或者法律上的不平等?我们如何评价这些不平等?二、作为一个阶层的农民和民

3、工2农民是我国社会中的一个阶层，民工则是从这一阶层中分化出来的一个群体，在某种意义上，它已经具有了特定的身份内涵，既可以看作农民阶层的一部分，也可以看作是一个独立阶层。为了说明农民和民工阶层的地位和身份含义，需要回顾一下改革开放以前的社会阶层状况。在改革开放以前，中国社会有着相对稳定的阶层划分，社会成员首先划分为农业人口和非农业人口，非农业人口又进一步划分为工人和干部。这种划分部分地是基于职业的，因为工人、农民和干部从事着不同性质的工作。其次，这种划分在某种意义上也是身份性的。因为一方面，不同阶层之间的流动非常困难，从农民变成工人，或者从工人变成干部都十分艰难，在比例上是很小的，尤其是农民变成

4、工人或者干部，几乎成了“鲤鱼跳龙门”，因此对于大多数人来说，工人、农民和干部的分属具有终身的性质。其次，这种身份归属不仅及于自身，而且在很大程度上决定了子女的身份。干部、工人的子女即使没有升学、参军的特殊资历，也可以加入城镇待业青年的行列等待获得工人的职业;而农民的子女天然就是农民，他们可以改变自己身份的渠道是升学或参军，但是这在相对比例上可以说是微乎其微的。因此，对于子女来讲，他们的身份是先天的，宿命性的，他们向上流动的希望十分渺茫。此外，我们说这种划分是身份性的，还因为，农民、工人或干部的归属同时意味着许多和职业性质没有必然联系的特殊地位，比如居住地区、各种福利政策、子女就业等等。之所以说

5、农民、工人、干部形成阶层，还因为这三个群体在资源控制、收入与生活水平、社会声望等方面都形成了相当的差异，在这三个方面，干部明显优于工人，工人明显由于农民。1979 年之后，伴随着经济、政治领域的改革和文化观念的转变，社会阶层划分正在发生变化：原有的阶层不断分化，一些新的阶层逐渐产生。由于户籍制度的松动和国家3工商业制度的改革，农民阶层的分化表现为一部分农民进城或在当地企业打工，成为所谓的“农民工”，简称“民工”;一部分从事某项专业劳动或经营小型的工、商、服务业的个体工商户;一部分成为私营企业主、乡镇企业管理人员;其余的虽然以传统的耕种作业为主，但是已经由原来的人民公社社员变成了农村承包户。需要

6、说明的是，尽管产生了这种分化，但是他们在身份上仍然是农民，不管他们从事何种职业，都无法摆脱农民的身份，例如“农民工”、“农民企业家”、“农民知识分子”等等。改革开放初期，农民阶层是政策的受益者，但是自 80 年代中期以后，这个阶层逐步成为受损阶层了。特别是在 1997 年之后，由于大宗农产品从卖方市场转变为买方市场，销售困难，价格显著下降，乡镇企业不景气，进城做工变得更加困难，以农业为唯一收入来源和以农业收入为主的农民的收入实际是减少的，而各种税费负担却没有减轻。 2000 年农民人均货币收入，只相当于 1990 年城镇居民的水平，整整落后 10 年。2001 年城乡居民真实的收入差距大约为

7、6 倍，而世界上多数国家的城乡收入之比为 1.5：1。 收入微薄，社会声望低下，几乎不控制什么社会资源，所以说，在当代中国的社会结构中，农民作为一个阶层处在社会的底层。陆学艺主编的当代中国社会阶层研究报告所列的十大阶层中，农民排名第九，地位仅高于城乡无业、失业、半失业阶层。民工本来也是农民，他们可能今天在城里做工，明天就又回农村种地去了。但是，当我们考察民工所受到的差别对待和权益侵害时，民工问题又有别于一般的农民问题。首先，民工在城市里所以被歧视，不仅因为你是农民，还因为你是外地人，民工是作为农民和外地人的双重身份被歧视的;其次，民工在城里做工时，他在职业和分工上已经不再是农民，他们被歧视仅仅

8、是因为他们的户籍和身份;第三，农民虽被歧视，但是农民和农民生活在一起，相对剥夺的感觉不至于很强烈，但是民工在城市中工作和生活，权利4和地位的反差太大，相对被剥夺的感觉更加深刻;第四，中华全国总工会统计显示，目前，分布在全国各地的进城务工人员有 9400 万人，并且在以平均每年 500 万人的速度增长，每 3 个产业工人中，就有 2 个来自农村，可见他们已经形成了一个数量庞大的群体。 此外，我国政府对于民工的身份认定近来也有所变化。2003 年 1 月国务院办公厅关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知要求取消对农民进城务工就业的职业工种限制，各行业和工种要求的技术资格、健康等条件，对农民工

9、和城镇居民要一视同仁;2003 年 9 月，在中国工会第十四次代表大会的开幕式报告中，王兆国首次谈到“一大批进城务工人员成为工人阶级的新成员”，以及将进城务工人员组织到工会中来的问题。这些变化表明，在社会管理者的政策中，民工的农民身份正在淡化，他们基于职业分工的身份正在逐步得到认可。基于上述原因，在本文中，我将把民工作为一个相对独立的阶层进行考察。三、对农民和农村的差别对待在我国现行的法律和制度体系中，对农民的区别对待是十分普遍的，这种区别对待的根据，是马列主义的阶级理论。根据这种理论，工人和农民不仅是一种职业，而且是一种政治身份，标示着一种政治地位。这种理论认为，工人阶级由于和现代化的社会大

10、生产密切联系，是大工业的产物，代表着社会向前发展的方向，这就决定了工人阶级最有远见、大公无私和具有革命的彻底性;同时，大工业的生产活动也培养和锻炼了它的组织性和纪律性，因此，只有工人阶级才能担负起消灭剥削、消灭阶级，解放全人类，最终使人类进入共产主义社会的伟大历史使命。 而农民阶级，尽管属于被剥削、被压迫阶级，但是农民是在孤立土地上以落后的工具进行生产，这决定了它们的自发性、散漫性和狭隘性，所以它们不能成为领导阶级，它们必须服从工人阶级的领导，并不断改造自5身缺点，最终为工人阶级所吸收。在前苏联，列宁认为农民是小生产者，小农经济每时每刻都在产生资本主义。斯大林则把农民列为社会主义体制以外的人，

11、只是工人阶级的同盟军，在社会主义建设过程中，农民是改造团结的对象。我国长期以来也奉行这一理论，并在这种理论的指导下，实行“城乡二元结构”的制度安排。所谓城乡二元结构，是指我们在社会治理中，通过户籍制度人为地将公民划分为“农村”和“城市”，或者“农业人口”与“非农业人口”，并以此为依据确定政治身份，实施社会管理，划分职业，分配社会资源，由此形成了在同一个国家之内城市与农村、农业与非农业并行的社会结构模式，事实上形成了两个在政治、经济和社会权利上有着重大差别的社会等级。大量的法律文件，则体现、贯彻了这种二元结构，从立法上确定了这种基于阶层的差别对待。这种差别对待首先体现在宪法、选举法等基本法律中。

12、宪法第一条规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”根据该规定，工人阶级是领导阶级，农民阶级是被领导阶级，这是前述的马列主义阶级理论的法律化和制度化。这一理论在选举法的制定中也得到了贯彻。中国的实际情况是绝大部分人口在农村，工人的数量远远小于农民，如果人大代表名额的分配严格依据人口确定，就会使各级人民代表大会中农民数量的比例过大，工人阶级在国家政权中的领导地位和知识分子在社会主义现代化中的作用不能得到体现，因此在人大代表名额分配上实行了差别对待，导致了选举法第十四条的规定：“省、自治区、直辖市应选全国人民代表大会代表的名额，由全国人民代表大会常务委

13、员会按照农村每一代表所代表的人口数八倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配。”6其次，在城乡二元结构的框架中，城市和农村之间在教育、福利和和公共设施的投入方面严重不平等，形成了强烈的对比与反差。在教育投入方面，就全国范围而言，1993 年，城市小学生的人均经费为 476.1 元，农村为 250.4 元;城市初中生的人均经费为 941.7 元，农村为 472.8 元。差距分别为 1.9 倍和 2 倍。到 1999 年，两者的差距都扩大到 3.1 倍，绝对金额分别为 1492.2 元:476.1 元和 2671.2 元:861.6 元。如果将比较的单元下放到省级行政区，城乡之间的极差将更加突出。

14、1993 年，上海市(包括所属郊区)小学生的人均经费高达 879.2 元，而安徽农村只有 125.6 元，相差 7 倍;北京市初中生的人均经费为 2157.7 元，贵州农村仅为 214.1 元，相差 10 倍以上。至 1999 年，极差进一步拉大，小学生的城乡差距扩大到 11 倍(上海市 3556.9 元:贵州农村 323.6 元)，初中生的城乡差距则扩大到 12.4 倍(北京市 5155.2 元贵州农村 416.7 元)。而同一省区内部城乡之间也同样存在着巨大差距。在贵州省的整个 90 年代，其城乡小学生的人均经费差距都在 3 倍，初中生都在 4.2 倍。郑州市 1999 年小学生的人均预算

15、内教育经费为河南省农村平均额的 5.9 倍，相当于滑县农村的 14.7 倍;关于初中生的情况，最高的新乡市与全省农村的平均数相差 5.9 倍，与最低的延津县相差 11.4 倍。在医疗方面，城乡的差距和农村医疗体系的脆弱充分体现出来。中新社报道说，占人口 20%的城镇居民，拥有全国 80%的医疗卫生资源，农村则相反。海南省副省长林方略坦言，海南一些城市医院病床利用率不到 40%，而广大乡村的医疗卫生网却名存实亡，医疗费用的快速上涨使很多农民“因病致穷”。 农村卫生总费用中政府、社会和个人卫生投入的比重在 1991 年至 2000 年间的结构发生了显著变化，政府农村卫生投入比重由 12.54%下降

16、至 6.59%，社会卫生投入由 6.73%下降至 3.26%，而同期农民个人直接支付费用从 80.73%上升到 90.15%。乡镇医院的业务量不大，服务的利用率较低，接近 70%7的乡镇医院出现亏损或接近亏损的边缘。乡镇医院的业务收入以卖药为主，药品收入占收入的比重平均为 65.7%，其中村级高达 89.1%，这种补偿极大地加重了农民的负担。在公共设施方面更是如此。国家每年上千亿元的财政开支用于城市基础设施建设，而农村享受到的极少，农村的基础设施建设、公益设施建设不得不通过从农村企业、农民头上摊派、集资、收费甚至罚款等方式来解决。现在，一些工程本应由国家财政出资的，但却采取“钓鱼”办法，上级拨一点为“诱饵”，地方财政再挤一点，剩下大部分由乡村自行解决，结果只能是向农民摊派集资。农民自己搞公共建设还有一个更重的负担，就是政府规定的 10-20 个劳动积累工、5-10 个义务工，而绝大多数农村都取了最高数，即农民每年要出 30 个无偿义务工，有时出工，多数乡村喜欢叫农民出钱，每个工出10-20 元，仅此一项全国农民每年负担高达 1000-2000 亿元。但