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1、呼伦贝尔市牧区草场承包经营权流转情况及问题的调查呼伦贝尔市牧区草场承包经营权流转情况及问题的调查以陈巴尔虎旗巴彦库仁镇白音哈达办事处、新巴尔虎左旗吉苏木为例以陈巴尔虎旗巴彦库仁镇白音哈达办事处、新巴尔虎左旗吉苏木为例内容提要：土地流转是我国土地改革的一项良策。本文通过对呼伦贝尔市两位牧民转租草场情况的采访及掌握的相关数据和资料反映了呼伦贝尔草场流转大体情况。还列举了几例因草场转租而引起的纠纷。文章最后笔者提出了解决类似纠纷的几点建议。关键词：草场、流转、牧户、承包经营权1978 年 12 月 18 日召开的党的十一届三中全会是我国改革开放的开端，自此，我国各项事业进入历史发展的新时期。随着改革
2、开放的逐步深入，我国牧区改革也相继展开。从 1983 年起，内蒙古在全国率先推行了“草场共有、承包经营、牲畜作价、户有户养”的“草畜双承包”责任制。1989 年，自治区又提出草场“双权一制（草场所有权、使用权和承包到户责任制） ” ，普遍实行了“集体牲畜资产作价归户”的统分结合、双层经营的生产经营责任制。1996 年，随着第二轮土地承包制改革的实施，呼伦贝尔市积极落实有关政策，将牧区嘎查集体草场以 30 年时限承包给牧户（当时按照人口 6/牲畜 4 的比例承包归户） ，而且对草场的面积、类型、生产能力进行实地测量确定牧户之间界线；绘制牧户草场位置图，建立牧户草场使用档案；签订承包合同、经营权证
3、，用法律手段保障落实“双权一制”的规范化、科学化。从目前情况看，全市牧业四旗（新巴尔虎左旗、新巴尔虎右旗、陈巴尔虎旗、鄂温克旗）95%以上的嘎查已经基本实现了草场承包归户，极少数嘎查因草场界限纠纷和其他原因没能将草场承包到户，或一些嘎查实行放牧场承包给牧户，而打草场由嘎查集体经营。2002 年 8 月 29 日，九届全国人大常委会第二十九次会议审议通过中华人民共和国土地承包法 ，对农村土地流转作了规定。2005 年 1 月 19 日农业部颁发农村土地承包经营权流转管理办法 。2008 年 10 月 12 日，又通过了中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决议 。这些政策法律法规的出台和完善
4、，标志着我国农村土地改革进入了快速发展时期，被许多人称为中国第三次土地制度大变革。在此背景下， 呼伦贝尔市积极落实和完善草场承包经营制度，逐步将规范草场承包经营权流转作为重点。据 2009 年年末统计，全市牧业四旗共有 1241 户牧民将草场经营权转让给他人，其中新巴尔虎左旗 406户，新巴尔虎右旗 765 户，陈旗 23 户，鄂温克旗 47 户。流转的主要形式包括贫困户转给富裕牧户、贫困户转给居民户等。为更好地了解情况，我跟随呼伦贝尔日报社的三名记者，于 8 月 13 日至19 日前往陈巴尔虎旗巴彦库仁镇白音哈达办事处和新左旗吉苏木呼伦嘎查做采访，询问了当地牧民牧区土地流转改革给他们的生产生
5、活带来的影响。我的采访对象有两位，一位是陈巴尔虎旗巴彦库仁镇白音哈达办事处白音哈达牧民巴达玛汗达，另一位是新左旗吉苏木呼伦嘎查牧民阿呼。两位牧民向我介绍了自己的实际生活状况，使我掌握了很多一手资料。下面就分别对两人的情况进行说明。牧民巴达玛汗达家有 5 口人。她家在 1997 年承包了嘎查 5000 多亩草场。在 2009 年，他们把自家全部的草场以十年的期限租赁给了外地人，得到租金共35 万元，这样算下来，平均每年得到 3.5 万元。出租了全部草场以后，她丈夫用家里的车跑活干，有一定的收入。她自己在旗里开了一家饭店，效益也还可以。采访中我对她家草场租赁原因进行了了解。她说明了几点原因，一是家
6、里有老人，在镇里买了楼，就为照顾老人创造了好的条件；第二也是因为孩子上学方便；另外，因为前几年草原总是干旱，养牛养羊很困难，这让他们有些泄气。反倒是把草场租给别人，自己开饭店的方法让收入增加了不少。下面介绍阿呼家的情况。阿呼自己家原本在 2002 年承包了嘎查 4400 亩草场。由于牲畜多，他家又在同年租用嘎查里一户家里没有牲畜的牧民的近 4000亩草场（开始租赁价格为 1.5 元/亩，现在涨为 3 元/亩) ，而另外的那户牧民则做了其它的活。这样，她家共有草场 8400 亩左右。前几年因为牧区雨水少，草场干旱严重,为了让牲畜过冬过春，他总要花大钱去买饲草，这就使得养牛养羊的成本上升。从 20
7、08 年开始，阿呼将自己的 4400 亩草场分成四块，划区轮牧，同时又减少了牛羊，牛从原来的 70 多头减到 50 多头，羊从原来的 400 多只控制在现在的 100 只左右。这样做一方面减轻了草场的压力，有利于草场的恢复,另一方面减少了养牲畜的经济支出。他说，在 2008 年以前，买饲草买机械的费用要 4 万多，而现在只用支出 2 万多，虽然牲畜数目减少，但收益却没有减少。从这两家人的例子中我们可以看到，土地流转改革在牧区取得了很好的成绩。首先，土地流转有利于草场集约化经营，使牧民草场面积扩大，从而增加牲畜数量，克服了牧民分散生产的局限；其次，土地流转使大批劳动力解放出来，进城镇劳动，促进了
8、城镇二三产业发展，增加了他们非农业收入；第三，充分调动了牧民合理使用草场和保护建设草场的积极性。当然，在这其中仍暴露了一些问题，主要有：一是草场流转规范化的问题。比如，有些牧户并不通过嘎查委员会等有关部门，而自己直接把草场转让给他人；在办理转让时，转让手续不完整，没有规范的合同书。二是，有些租用他人草场的用户超载现象严重，破坏草场。三是，不依规定进行续租。一些贫困户，尤其是特困户在草场出租未到期时就进行续租，被租赁方低价租用，导致贫困牧民利益受损。根据新左旗吉苏木的相关资料，我了解到，2006 年以来，吉苏木共排查出因草场转租出现的纠纷 28 件。在这里略举几例典型事件。乌尔逊嘎查牧民斯登把草
9、场转租给甘珠花居民杜林，租期 10 年，经过双方达成协议，转租方式以承租者杜林建一间砖瓦房、挖口机井、建棚圈给出租者斯登。后来，杜林未信守承诺，以土房代替砖瓦房，以土井代替机井，因而引起出租者斯登极大不满，来苏木政府寻求帮助，政府经过调查核实，最终决定缩短租期为 8 年，对此双方达成共识，此次纠纷得以解决。好力宝图嘎查胡德尔础鲁、好斯巴雅尔等牧民把 1000 多亩地转租给外来户，外来户在此放养 1000 多只羊，严重超载放牧，破坏草场，并且趁周边牧户不注意，放养到周边草场，严重侵犯了他人利益。对此，政府同司法所前往事发地，禁止放牧，取消非法合同，将外来户驱逐出嘎查。乌兰图嘎嘎查牧民张小春将禁牧
10、草场私自转租给其他人并从中获取租金，严重违反禁牧条例。苏木政府得知此情况后同旗草原监理、苏木草原监理到现场将放牧者驱逐出禁牧草场，并扣除了张小春部分禁牧补贴，对其进行批评和教育。伊和呼热嘎查牧民召格赖欲把 5000 亩草场转租给非牧户居民薛春生，薛春生本人多年在嘎查集体草场私自放牧，损害嘎查集体利益，苏木政府得知这一情况，立即组织人员制止他们签订合同，经过劝说召格赖最终与牧民玛格吉苏签订正式草场转租合同。在其它旗中也有类似纠纷发生，这些纠纷的成功化解有利于草场保护和维护牧民利益。但在走访和调查中发现，仍有部分牧民私自签订合同或者以口头协议方式转租草场，由此产生的矛盾和纠纷仍有存在。因此，规范牧民转租草场协议，要求牧民签订正式合同并且仍是地方政府下一步工作的重点。签订正式的合同是保护牧民合法权益的有力保障，并且能够保持草畜平衡，保护生态环境。还要加强宣传，提高牧民的法律法规意识，增强牧民环保意识，保障牧民合法利益。党委政府和有关部门也应加强草场使用方面的管理。
