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1、- 1 -“诉调对诉调对接接”的的制度架构略制度架构略谈谈文文/ /内蒙古自治区赤峰市元宝山区司法局内蒙古自治区赤峰市元宝山区司法局 隋仲飞隋仲飞【 【内容提要内容提要】 】人民法院诉讼与人民调解对接制度是基层人民法院诉讼与人民调解相沟联，通过一定的组织形式和运行规范而形成的一种纠纷处理机制。从理论上剖析了“诉调对接”的基本内涵和正当性基础，寻求“诉调对接”的存在价值，指出“诉调对接”是实现司法救济与社会救济互补的最佳途径和有效平台。结合司法实践，就“诉调对接”制度架构的指导思想、目标与任务、组织建设、办事机构、运行程序和保障体系建设以及应当注意的问题等阐述一些新观点。【 【主主题词题词】 】
2、诉调对接 制度 架构经济体制的深刻变革、社会结构的深刻变动、利益格局的深刻调整以及思想观念的深刻变化，给我国发展进步带来了新机遇、新活力，也带来了各类社会矛盾纠纷高发、多发的新情况、新问题。如何在“社会转型期”与“矛盾凸显期”相互交织与作用和“诉讼爆炸时代”与“大调解时代”相互沟联与融合中处理社会矛盾纠纷，推进社会管理优化，为政治、经济和社会发展营造良好的社会环境，是当今必须研究、探索、实践的一个时代课题。为回应社会转型期社会对诉讼和多种化解矛盾纠纷的社会资源与力量的需求，党和政府及司法界积极尝试将诉讼化解矛盾纠纷与社会力量化解矛盾的有机结合，推行“诉调对接”改革，充分发挥多元化纠纷解决机制的
3、作用，已初见成效。2003 年，江苏省南通市率先在全国首先探索并实践社会矛盾纠纷大调解工作，开创了诉调对接、公调对接、检调对接工作新局面。2008 年，中央将“建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷调处机制”纳入统一的司法改革部署。2009 年 7 月 24 日，最高人民法院印发了最高人民法院印发关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见的通知，开始实践诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的构建活动。2013 年 3 月 28 日，国务院印发国务院关于落实政府工作报告和国务院第一次全体会议精神重点工作部门分工的意见，其中第（二十六）项将改革社会组织管理体制，完善人民调解、行政调解
4、、司法调解联动的工作体系，健全法律援助制度，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道，健全重大决策社会稳定风险评估机制等加强和创新社会管理的任务分解到民政部、发展改革委会、财政部、公安部、监察部、司法部、人力资源社会保障部、质检总- 2 -局、法制办、信访局等部门负责组织落实。这都为全国基层人民法院和基层司法行政机关进一步推进诉讼与人民调解对接机制的构建提供了丰富的实践经验和政策、法律支持。所谓诉调对接，从广义上讲，是指诉讼与人民调解、行政调处、行业调解、仲裁以及其他非诉纠纷解决方式有效衔接的一种多元化纠纷解决机制或方式。狭义上讲，仅指诉讼与人民调解对接的一种纠纷解决机制或方式。本文仅从
5、狭义角度论述人民调解与诉讼对接制度的架构问题。诉讼与人民调解对接（以下简称“诉调对接”）制度是大调解制度的一个重要组成部分，也广义诉调对接制度的一个重要部分。诉调对接就是指基层人民法院诉讼与人民调解相沟联，通过一定的组织形式和运行规范而形成的一种纠纷处理机制，通过这种机制化解矛盾纠纷，消除当事人纷争，保障当事人合法权益，维护执法、司法与相对人以及当事人之间关系的和谐与稳定。这种制度架构的基本内涵包括指导思想、目标与任务、领导组织、办事机构、运行程序和保障体系建设以及构建过程中应当注意的问题等等，其中运行程序是核心。一、诉调对接制度架构的指导思想诉调对接制度架构的指导思想是指建设和实行诉调对接制
6、度所遵循的依据和达到的目的。笔者认为，构架诉调对接制度的总的指导思想应当是：以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，坚持“整合资源、凝聚合力、协作服务”方针，建立健全诉讼与人民调解对接机制，充分发挥诉讼与人民调解对接工作在社会矛盾纠纷调处中的职能作用，及时有效地化解矛盾纠纷，为推动内蒙古平安、法治、和谐、美好社会建设营造良好的社会氛围和稳定的社会环境。二、诉调对接制度的目标任务诉调对接制度架构的目标是诉调对接的一个方向问题，任务是指诉调对接所担负的责任。笔者认为，诉调对接制度的目标任务应当是：以构建平安、法治、和谐社会和优化社会管理为目标，整合诉讼与人民调解资源，建立健全诉调对接
7、及其运行机制并使其逐步完善。牢固树立“调解优先、调判结合”的理念，按照“宜调则调，能调则调”的原则，从法理、情理、事理等各方面积极做好当事人的思想工作，消除当事人的对立情绪，化解当事人之间的纷争；按照“民调中引入诉讼，诉讼中引入民调”的原则，依法公正、公平、公开审理纠纷，维护司法的严肃性，保护当事人合法权益。通过诉讼与调解业务上的有机配合，完成诉调对接综合化解矛盾纠纷的任务，使化解社会矛盾纠纷的方式更加灵活多- 3 -样，解决矛盾纠纷的程序更简便和顺畅，行政和司法资源更加节省和优化，当事人诉累更加降低和减轻，执法、司法与相对人之间的关系更加和谐与稳定。三、诉调对接制度构架过程中的组织领导方向和
8、目标确定了，接下来就是组织和行动问题。诉调对接制度构架过程中的组织就是指基层人民法院和基层司法行政机关为实现诉调对接目标，按照一定的目的、任务和形式建立起来负有领导和指挥任务的集体。为切实加强对诉调对接工作的组织领导，基层人民法院和县级司法行政机关应当联合成立诉调对接工作领导小组，以基层人民法院为主导，县级司法行政机关密切配合，组织和实施诉调对接工作，诉调对接工作领导小组应当承担制订诉调对接工作方案和工作计划，并组织实施和监督、检查与落实；解决诉调对接工作中发生的问题和困难；落实各级党委、政府关于“大调解”机制建设的有关要求；监察和考核诉调对接工作组织和人员履行职责情况等职责。四、诉调对接的办
9、事机构诉调对接的办事机构也称诉调对接的执行机构，它是诉调对接制度的实际执行者。笔者认为诉调对接的办事机构基本区块有三：其一，基层人民法院在立案庭设立诉调对接办事机构，办事机构的名称为“基层人民法院名称诉调对接中心”（以下简称“诉调对接中心”），一套人马两块牌子，安排专兼职人员负责诉讼与人民调解的对接工作，对诉前纠纷人民调解委员会以及有关的人民调解委员会的业务工作实施指导，参与诉调对接人民调解工作室日常管理，对诉前人民调解工作开展情况进行统计分析。其二，县级司法行政机关在基层人民法院设立诉调对接办事机构，办事机构的名称为“县级行政区名称诉调对接人民调解工作室”（以下简称“诉调对接人民调解工作室”
10、），安排专门人员值班，负责与基层人民法院诉调对接中心的联络、协调工作，对诉调对接中心移交的诉前人民调解案件进行登记和分流，组织诉前人民调解委员会调解案件，对分流到有关人民调解委员会的诉调对接案件的调解实施督察，对诉前人民调解工作开展情况进行统计分析。其三，县级司法行政机关组织设立诉前纠纷专业人民调解委员会，名称为“县级行政区名称诉前纠纷人民调解委员会“（以下简称“诉前纠纷人民调解委员会”）， 通过政府购买社会服务的方式在全区范围内选聘3-5名懂法律、通政策、有专长、热心人民调解工作、为人公正，联系群众，忠于法律和社会公德的社会志愿人员，如退休的律师、基层法- 4 -律服务工作者、法官、法律院校
11、教师等等为涉诉纠纷人民调解委员会委员，持证上岗，专职调处，全日制工作。诉前纠纷人民调解委员会按照组织、制度、工作、补贴补助“四落实”和有工作场所，有办公桌椅，有电话，有电脑，有打印设备、有标牌，有印章，有文书，有统计台帐“九有”以及人民调解组织名称、标牌、印章、标识、制度及文书格式与法律规定规定相统一的“六统一”标准实施规范化建设。诉调对接人民调解工作室、诉调对接中心分别按照有关规定和标准，实行规范化建设。五、诉调对接的运行机制诉调对接的运行是指循着诉调对接的根本目标和规则主动行动和实施，通过诉调对接的行动和实施展示诉调对接制度的价值和意义。诉调对接制度如何规范并进入实际和有效运行，是诉调对接
12、机制建设的核心问题。笔者认为，诉调对接的运行机制应当秉持来自实践又高于实践的思路予以设计，充分发挥其程序特性和实体处理的适应性，应当以实践中的制度需求为主线，辅之以专业性的调控和保障，站在纠纷处理和谐、顺畅和简便、快捷、经济的立场，在运行上应当设计为“诉讼调解”运行、“调解诉讼”运行、交叉运行和辅助运行四种机制。（一）（一）“诉讼诉讼调调解解”运行机制。运行机制。就是指以基层人民法院诉调对接中心为原点，将可调解的各类矛盾纠纷向诉调对接人民调解工作室辐射分流，诉调对接人民调解工作室本着方便、就近、减少当事人诉累、节省行政资源的原则，将受理的矛盾纠纷再向诉调对接人民调解委员会或者当事人居住地的人民
13、调解委员会分流、调处，一脉贯通，环环相扣，紧致有序，无缝对接，此运行机制应当说是诉调对接的关键环节，其任务是完成诉调过程的连接与协调。笔者认为，应当着重从以下十个方面进行设计：1、建立紧致有序的衔接机制。衔接机制是诉调对接的关键环节，任务是完成诉调过程的连接与协调，一般包括下列环节：（1）诉调对接的启动。基层人民法院立案庭在收到纠纷当事人（原告）起诉状后、正式立案前，首先进行预立案登记和是否可以通过人民调解解决纠纷的审查，向当事人（原告）发出元宝山区人民法院人民调解建议书，征询当事人（原告）是否同意人民调解的意见，当事人（原告）同意人民调解的，由诉调对接中心填写人民法院诉调对接案件移送函并附当
14、事人（原告）起诉书复印件及有关证据和相关材料的复印件，当日移送至诉调对接人民调解工作室进行人民调解案件要件审查。- 5 -不同性质的纠纷需要不同的社会控制形式，因案制宜地处理纠纷是“诉调对接”的独特优势和生存基础。合理的设置案件分流的标准，是发挥“诉调对接”效能的前提。诉调对接中心在案件预立案审查分流时应当重点把握以下几个原则。一是繁简分流原则。鉴于专业知识和办案经验的制约，以及人民调解能力有限，在分流案件时应当注意把案情简单、事实清楚、争议不大的纠纷分流到诉调对接人民调解工作室。对于案情复杂、专业性强、争议很大的纠纷，则应由法院直接受理。二是自愿调解的原则。立案庭工作人员应当在充分释明诉讼风
15、险的前提下，引导当事人完全自愿地选择诉前调解，切实尊重当事人的诉讼权利。三是简便高效的原则。尽可能地从降低当事人解决纠纷的成本和充分高效利用司法、行政资源的角度出发，提高纠纷解决效率，促进和谐解纷。根据司法部人民调解工作若干规定第二十条和最高人民法院关于适用简易程序审理民事案件的若干规定有关规定，结合司法实践，笔者认为下列事实清楚（或证据确凿）、法律关系简单，权利义务关系明确、争议焦点不多的公民之间以及公民与法人和其他社会组织之间涉及民事权利义务争议的各种民事纠纷，经区人民法院立案庭审查后，可以预立案并在征询当事人（原告）同意先行适用人民调解后进入诉调对接程序：婚姻家庭、继承纠纷（婚姻关系、身
16、份关系确认纠纷除外）；相邻关系、共有、农村土地承包经营权、宅基地使用权、建筑物区分所有权等物权纠纷；农村土地承包合同、民间借贷、合伙协议、买卖合同、劳动（劳务）合同、服务合同、租赁合同、借用合同、典当合同供用电（水、气）合同等合同纠纷；财产损害赔偿、医疗损害赔偿、交通事故人身损害偿、饲养动物致人损害赔偿、工伤损害赔偿、雇员及义务帮工赔偿、环境污染损害赔偿等侵权纠纷；超出法院受理范围的纠纷；（6）其他适合诉前人民调解的纠纷。婚姻家庭、继承纠纷等家事纠纷，由于当事人之间关系亲密，适用诉前调解更能达到良好的效果，可以修复因纠纷而遭到破坏的双方关系；邻里或相邻关系纠纷，关系到社会的和谐和邻里关系的和睦，不宜直接进入诉讼程序解决，诉前人民调解可以充分发挥自身掌握社情、气氛融洽等独特优势，促使当事人双方互谅互让，握手言和；简单损害赔偿纠纷往往因小事而起，双方争议不大，通过诉前调解完全可以定纷止争，故没有必要直接进入诉讼程序；民间合伙、合同纠纷的合伙人、合同当事人多为关系密切或有亲属关系，诉讼容易使当事人之间的对立情绪激化，故此类纠纷
