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1、PPPPPP 模式的重点与难点模式的重点与难点中国合同能源管理网 - 2014-12-16 10:49:39所谓“PPP 模式”（PublicPrivatePartnership）即“公私合作模式”， 是指政府与私人资本合作开发建设城市基础设施的一种投融资模式。在城市建 设中，地方政府缺钱，现在靠发债借钱的路子已经走不通了，就开始考虑采取 国际上流行的这种 PPP 模式，政府把私人资本请进来，通过公私合作来解决投 融资问题。一个新的变化是，规范的 PPP 模式中的第二个 P 即 Private 原本是专指私人资 本的意思，有的也称之为“私人组织”、“民间资本”等，但是今年国家发改 委和财政部修
2、改了这个定义，统一称之为“社会资本”，这样一来就可以把国 有企业也算进来了，等于是扩大了资金的来源渠道，似乎可以理解为：只要不 是本地政府的钱，都算是社会资本，都是第二个 P。看来顶层设计的逻辑是： 钱不问来路，能用就好。地方政府要把别人的钱弄进来搞基础设施建设，一般有三种办法：第一种是让 人家垫资建设，例如 BT 模式，在短期内必须筹集来资金还给人家；第二种是 利用政府资源给出资方特许经营权，让人家出钱建设但是允许他收费，等收回 投资后再把项目收回来，例如 BOT 模式；第三种是政府和出资方都出钱，两家 一起干这个项目，赚钱双方分，这就是 PPP 模式。这三种模式的路子是完全不一样的，BT
3、模式相当于政府向人家借钱，有点像过 桥，两年左右就得还给人家，这种办法政府是干不下去的；BOT 模式比 BT 模式 好一些，政府不是借钱，所以不用还钱，是拿收费项目顶了建设投资，实际上 相当于政府使用行政许可资源通过让老百姓交费来偿还人家的投资，等于是公 共设施的有偿使用，说到底还是老百姓花钱而不是政府花钱；PPP 模式又不一 样，是政府和投资人共同出资搞建设，就像北京地铁 4 号线，利益共享，风险 共担，政府不是借钱，投资人也不是购买特许经营权，在这个过程中老百姓没 有出钱，他们只是等着坐享其成。从公共利益的角度看这三种模式哪一个更好 呢？显然是 PPP 模式最好，是完全市场化的一种方法，消
4、费者不承担风险。看 来，政府以 PPP 模式发展城市建设是一种最佳选择。实施 PPP 模式的重点是什么？是第三个 P 即 Partnership，就是“合作”，这 个概念是对前两个 P（政府和社会资本）相互关系的定位，也就是伙伴关系， 这与 BT 或者 BOT 可是有本质上的区别。在 BT 工程里，政府是杨白劳，还钱的 主动权可以是寻租工具；在 BOT 工程里，政府是甩手掌柜，他不配合你就麻烦 无限。可以说，在 BT 或者 BOT 模式下，出资人基本上是孙子，与政府之间是不能平等的。但是在 PPP 模式下双方关系就变成了夫妻关系，是平起平坐的股 东关系，是在公司法约束下的伙伴关系。这种“合作”
5、的关系彻底改变了 以前的旧关系状态，说白了就是一切都要按照市场规律办事，与市场准则相冲 突的关系必须拿掉。所以说，在推 PPP 模式的时候，最重要的就是首先要把关 系摆正。实施 PPP 模式的难点是什么？是盈利问题。第一，PPP 模式下的工程项目都必 须是以营利为目的的，因为社会资本来投资基础设施建设的目的是要盈利而不 是慈善救助；第二，政府作为 PPP 项目的一个成员，也是要以营利为目的，以 前在 BT 或者 BOT 模式下政府对项目是否盈利是不承担责任的，所以政府并不 关心经济操作，现在就不同了，政府如果对项目是否盈利不感兴趣，PPP 项目 是干不下去的；第三，选择的项目必须是可以盈利的项
6、目，如果是市中心的一 个高架桥，不能收费，无法盈利，那就根本不可能做成 PPP 项目。现在看来， PPP 模式的难点就是必须以盈利为前提。PPP 模式必须能够实现盈利，那么盈利模式的设计就成了重中之重，但是由于 城市基础设施建设所具有的天然的公益事业性质，矛盾就出来了：投资必须有 利润回报，但是公共工程无法实现利润。例如博物馆、图书馆等设施和生态公 园的建设投资肯定是无法收回的，又如用水用电等基础性民生工程的改善升级 是不可以轻易提价的，再如地铁等轨道交通设施再怎么经营其本身是不可能实 现盈利的，怎么办？最后，逼得大家只有一个选择，那就是最终回到政府资源 那里想办法，政府手里有什么？只有两样东
7、西：一个是政策，一个是土地。向政府要政策，能要来什么？财政政策说白了就是要补贴奖励，税收政策就是 减免税，这两个政策是政府能自己拍板的，但是属于在自己身上割肉，很难。 至于市场政策、金融政策等都不是政府自己能说了算的，充其量只是个引导或 者杠杆之类的作用，让银行扶持中小企业喊了那么多年收效甚微，银行自己的 事是要自己做主的。在 PPP 模式这件事上政府能给什么政策？这个改革红利看 来不太好设计。向政府要政策好像不太靠谱，最后就只剩下要土地了，因为政府手里唯一值钱 的东西就剩下土地了。但是，在现有状态下城市的土地使用几乎是没有“额外 性”的，可以说在任何一个开展 PPP 模式建设的工程项目脚下都
8、已经没有用地 指标可以拿出来“额外”使用了。即便是政府愿意以土地置换投资，可开发的 土地也没有了。现在，PPP 模式被逼到一个死角里了。我们换一个角度重新看一下城市的土地情况。目前，城市的规划基本上百分之 百地把用地指标都用完了，也就是说，现有的土地在规划上甚至在权属上都已 经名花有主了，再拿不出来给 PPP 项目做投资回报用了。但是这些土地里有一 部分是由于生态环境问题而低值利用的，地价偏低，开发商投资冲动不足；还 有一部分是以废弃地形式存在的，也就是作为生态足迹还没有修复治理的。这些土地的特点是现值现价偏低，如果改造好是有一块增值空间的，我们可不可 以考虑在其未来的增值预期空间中切出一块来提前使用呢？也就是创造一个预 期性质的生态红利机制给 PPP 模式做投资回报，这种创新应该是可以尝试的。
