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1、对民办学校产权问题的立法建议对民办学校产权问题的立法建议中华人民共和国民办教育促进法于 2003 年 9 月 1 日起实施，该法对民办学校的相关问题作了规范，但是对民办学校的产权与合理回报等实践中的焦点问题，该法未作统一规定，留待行政法规或地方性法规予以规范。为此，教育部曾代国务院起草了民办教育促进法实施条例（征求意见稿） （以下简称条例意见稿） ，并于 2003 年 3 月下发各地征求意见。然而，由于我国各地经济发展与民办教育的发展相差悬殊，条例意见稿在各地引起了极大争议，其中在民办学校的产权与合理回报问题上争议尤其激烈，并最终导致该原定 2003年 9 月 1 日起与民办教育促进法一起配套
2、实施的条例至今未能出台。但是，民办教育发展的实践却越来越要求对民办学校的产权与回报问题作出法律规范。我省作为经济与民办教育均相对发达的省份，对上述问题的争议已严重阻碍了民办教育的发展，导致一批有意于投资民办教育的资金一直处于观望之中。我们认为，尽快通过地方性立法，使民办教育促进法真正落到实处，尤其是对民办学校的产权与回报问题作出规范，对促进我省民办教育的发展十分必要。为此，我们提出如下立法建议。一、民办学校的产权归属方面的立法建议（一）对民办学校产权归属的立法现状。产权，即所有权。法律上的所有权是指所有人对其所有物依法享有的权利，包括“所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利”
3、。所以，讨论民办学校的产权归属，也就是讨论民办学校的所有者，或者说，谁对民办学校享有占有、使用、收益和处分的权利。民办学校的产权与民办学校的校产（财产）是两个完全不同的概念，不能将民办学校的产权问题理解为民办学校具体的财产支配权问题。在民办教育促进法（草案） 中曾有条文：“民办学校中的国有资产属于国家所有，举办者投入民办学校的资产归举办者所有。民办学校受赠的财产及其办学积累所形成的校产为学校所有。 ”这就是将民办学校的产权与民办学校具体的财产支配权问题相混淆的错误理解。这种误区所造成的概念混乱是相当危险的，最直观的例证是前不久的一个案例：某民办学校举办者之妻向法院起诉要求离婚，其分割夫妻共同财
4、产的请求中就要求将学校校舍房产等一分为二，由双方分别所有。最终由人大通过公布的民办教育促进法第三十五条规定：“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权。 ”第三十六条：“民办学校存续期间，所有资产由民办学校依法管理和使用，任何组织和个人不得侵占。 ”这解决了民办学校的财产支配权问题，但是，该法对民办学校的产权问题，仍然没有予以具体规定。不过，在条例意见稿第十一条中，提出：“出资办学的举办者退出办学时，可以有偿转让其投入民办学校资产的财产权利和从办学结余中取得合理回报的权利” ，这里所提到的 “权利” ，实际上就是产权中的收益与处分权。但是，要解决民办
5、学校现实中的产权问题，真正使民办学校“产权明晰” ，解除相当一部分民办学校举办者心中的后顾之忧，在条例中仅作上述规定是不够的，应当对民办学校的产权作出完整的规定，否则，出资者和国家、集体包括捐赠者的利益均无法得到有效的法律保证。例如，我省就出现过某民办学校负责人以学校名义对外提供担保，最终导致学校财产被法院强制执行的案例。（二）民办学校产权归属的立法建议。从以上立法的现状出发，我们根据民办教育促进法的规定，以“产权明晰”为基本要求，对民办学校产权归属提出如下的立法建议：1、强化“学校法人”概念。立法明确规定“民办学校的全部财产属民办学校所有，民办学校以其全部财产对外独立承担民事责任，行使民事权
6、利” 。“民办学校的出资人一经出资，该投入资产即属民办学校所有，在民办学校存续期间，出资人不得以任何理由抽逃出资。 ”同时，在民办学校登记程序中确立验资制度，由会计师事务所对出资者的投入资产进行审验，该验资报告作为民办学校拥有财产的凭证及对外独立承担民事责任的依据。2、为防止将学校产权人与学校财产相混淆的错误倾向，应强调建立学校所有权与经营管理权相分离的制度，具体而言：（1）强化学校财产的所有权登记，规定任何投入到学校的资产和学校存续过程中的资产增值都必须登记为学校所有的财产。（2）只有学校有权占有、使用、处分校产和取得校产的收益（例如房租收入） 。为防止任意处分校产导致学校风险的产生，应具体
7、规定学校处分校产的程序，例如抵押、转让校产必须经校董事会同意并报经教育行政管理部门备案，不得以学校名义对外提供担保等。（3）明确“出资人” 、 “董事会” （理事会） 、 “校长”分别作为权力机构、决策机构和管理机构的职权。为体现民办学校有别于企业管理的特点， 民办教育促进法第二十条已对董事会（理事会）的组成和校长的条件作出具体规定，但鉴于目前专业教育管理机构逐步发展壮大，实践中一些民办学校出资人委托专业教育管理机构进行学校管理也取得了良好的效果，条例应对此予以鼓励和作出具体规定。3、明确规定学校举办时的出资人为民办学校的产权人，按出资金额或追加出资金额占全部出资的比例享有民办学校的产权，并按
8、其产权份额享有对民办学校占有、使用、处分和收益的权利。但是，对以捐赠、公益信托、国家拨款等来源作为出资或追加出资的，由国家教育行政主管部门或捐赠协议、公益信托协议约定的权利人行使产权人的权利。二、民办学校产权的特点及其权利限制方面的立法建议从前述产权归属的结论上看，民办学校的产权与我国公司法所调整的公司产权（实际上即股权）是一致的，即谁出资谁所有、存续期间的收益和增值归产权人，这也是所有权（产权）制度赖以成立的理论基础。那么，是否民办学校的产权人与公司的股东拥有的权利是一样的呢？我们认为，由于民办学校与公司有着先天的区别，因此，虽然其产权归属的理论基础是一致的，但在具体的产权制度设计上应有所区
9、别，这也正是民办教育立法的真正意义所在。民办学校与公司的区别，一是举办的目的性不同， 教育法规定：“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构” ， 民办教育促进法规定：“民办教育属于公益性事业” ，这与以营利为目的的公司显然不同；二是产业化水平不同，我国教育产业化刚刚起步，社会有一个接受与认知的过程，教育机构的管理理论与实践也不成熟，完全参照公司进行运作极有可能误入歧途，反而会阻碍民办学校的发展。据此，民办教育立法与公司法的共同点在于统一的产权法律基础（否则就破坏了整个法制的统一） ，而他们的区别，在于前者既要达到促进民办教育发展的目的，又要规范严重趋利行为的出现和保持民办教育的稳
10、定性。我们认为，解决这一问题的最佳立法选择是对民办学校的产权人进行法律上的权利限制。这种限制主要体现在对产权中“收益”与“处分”权能的立法设计。而这种设计完全可以在行政法规或地方性法规中予以具体体现。现条例意见稿中引起广泛争议的“合理回报”等问题，就是这种立法设计中的一个细节。/分页/（一）对民办学校产权中“收益”权能的立法设计。在市场经济条件下， “收益”是产权的最基本、最重要的一项权能，包括所有物存续期间的“资产受益权” （分红、回报等）和所有物消亡之后的“剩余财产分配权” 。我们认为，原社会力量办学条例中规定的“积累不得分配”和增值剩余财产归审批机关安排实际上是对收益权能的剥夺，其结果是
11、使得民办学校的产权失去了存在的经济基础，从而阻碍了资金的流入。 民办教育促进法第五十一条规定的“合理回报”和第五十九条规定的“剩余财产按规定处理”对上述不利于民办教育发展的规定作了纠正，但是，该两条规定并未提出“回报”和“剩余财产分配”的具体方式，而是授权国务院具体规定。我们认为，在条例中对此予以规定是最佳的立法途径。条例意见稿中对上述问题作了规定。对“合理回报”问题，条例意见稿第四十八条提出：“合理回报的数额不得高于出资人实际出资额的商业银行当年长期贷款利息的 120%” ；对“剩余财产分配”问题，条例意见稿第三十九条提出：“捐赠或者公益信托财产，应当按照捐赠或者公益信托协议的规定，依法继续
12、用于发展教育事业。 ” “民办学校清偿债务后的剩余财产，经审批机关核准，可以以出资额为限，返还出资人，返还后仍剩余的部分，可以从中给予举办者一次性的补偿，也可以转入或设立为公益性的教育基金，具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。 ” “按照公益性事业取得的划拨土地，由国土资源行政部门依法处理。 ”我们认为，上述规定既与产权法律相矛盾，又缺乏可操作性，应当予以修改。这主要体现在以下几个方面：1、合理回报的金额限制在利息的 120%以内不利于民办教育的发展，其直接后果是导致民办学校的质量差异与举办者的回报脱节。同时，也限制了一部分资金投入民办教育（按最高人民法院司法解释，民间借贷的利息在银行利
13、息的 4 倍以内的，法律予以保护，这大大高于 120%） 。2、捐赠或者公益信托财产在投入民办学校时，已经转化为民办学校的法人财产，与举办者投入等混为一体（尤其是货币资金，显然无法区分使用） ，在民办学校终止后，再从剩余财产中将捐赠或者公益信托财产区分出来，显然与法人财产权的规定不符，也不具有操作性。而且，对于资不抵债或者只有少量剩余财产的民办学校，该规定更是让人无法理解。3、仅以出资额为限返还剩余财产，明显会导致民办学校终止前学校财产吃光用光的不良倾向，直接损害捐赠或者公益信托财产人的愿望和国家利益。据此，我们提出如下立法建议：1、从鼓励积累与扩张的角度确定合理回报制度。（1）对民办学校举办
14、人所占产权的合理回报不作最高限额，合理回报的具体比例及分配办法由举办人在民办学校的章程中予以规定。但是，条例应当对将不领取或少领取合理回报，而将剩余的办学节余投入学校发展的行为予以立法鼓励，给予税收等优惠，或者视为举办者的再投入。（2）对捐赠或者公益信托财产、国有资产投入所占产权的增值部分，如捐赠或者公益信托财产、国有资产投入时有合同约定的，按约定执行；未约定的，作为捐赠或者公益信托财产、国有资产的再投入，每年相应调整该部分投入所占学校的产权比例。2、从保持学校稳定性的角度来确定剩余财产分配制度。（1）规定民办学校在申报成立时应确立举办期限，并予以公示。（2）严格民办学校依法提取“三金” （发
15、展基金、公益金、风险保证金） ，并对“三金”的使用予以监管。（3）民办学校在举办期限界满后终止的，由产权人组织进行清算，在优先支付应退学杂费、清算费用、拖欠工资、社会保险费用，清偿对外债务后，由产权人按章程规定自行分配剩余财产。如期限界满决定续办的，应当提前两年提出申请并办理举办期限延长手续。之所以提出“两年”的建议，是考虑到留予学生及家长适当的安置时间。（4）民办学校在举办期限界满之前因非正常原因终止的，由审批机关组织进行清算，在优先支付应退学杂费、清算费用、拖欠工资、社会保险费用，清偿对外债务，剩余财产扣除学生安置费用后，由审批机关作为教育基金。如剩余财产不足以安置学生的，由审批机关在教育
16、基金中支付。（二）对民办学校产权中“处分”权能的立法设计。法律上的处分，是指所有权的转让、赠予、抵押、继承等权利。该权能是实现产权流通的前提。民办教育促进法第五十四条规定民办学校可以变更举办者，该规定实际上就是民办学校产权处分的法律依据，但是实践中这一处分是相当复杂和混乱的。从保持民办学校的稳定性，维护正常的教育秩序来考虑，对该权能进行立法限制是必要的。具体建议如下：1、立法禁止民办学校产权的抵押及设定其他他物权的行为，以防止民办学校产权的非正常更换，从而破坏稳定性。2、限制民办学校的产权转让与赠予，这可以从几方面予以规定：（1）规定一定年限之后方可转让或赠予，例如在民办学校举办三年之后或举办年限的一半以上。（2）转让或赠予时应由中介机构进行财产清查、审计，并经审批机关批准。未经批准的，不得转让或赠予。3、民办学校产权的继承、分割（例如举办者离婚） 、司法查封拍卖的处理比较复杂，建议暂不作具体规定，由审批机关或司法机关具体掌握，待实践之后再予以总结处理。 中华人民共和国民法通则第 71 条。 事实上，在民办
