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1、1审计理论有奖征文深化部门预算执行审计的思考深化部门预算执行审计的思考大通县审计局大通县审计局张张 文文2内 容 摘 要财政审计是国家审计的永恒主题，部门预算执行审计是财政审计的重要组成部分。随着财政体制改革的不断深化，部门预算执行审计面临着新情况、新问题不断增多，加强对部门预算执行审计工作的研究，深化部门预算执行审计，对促进提高财政审计工作水平具有重要的现实意义。这项工作自 1995 年审计法颁布实施以来，已在各级审计机关试点、运行了 15 年，积累了很多操作的经验，也为规范财政预算管理做出了大量工作，发挥了积极的促进作用。但距财政预算执行审计“摸清家底、揭露问题、规范管理，促进改革，制约权
2、力，提高效益”的目标尚有一定差距。不少地方审计机关的财政预算执行审计流于形式的现象是存在的。要使预算执行审计真正成为政府加强宏观调控和预算管理的有力手段，成为人大监督财政收支的必经程序，成为国家审计的主体工作，并达到预定目标，我们就必须认真研究现阶段财政预算执行审计中存在的问题，结合财税体制改革，以科学的发展观为指导，对财政预算执行审计进行合理的职能定位，在今后的审计实践中不断探索和改进。3深化部门预算执行审计的思考财政审计是国家审计的永恒主题，部门预算执行审计是财政审计的重要组成部分。随着财政体制改革的不断深化，部门预算执行审计面临着新情况、新问题不断增多，加强对部门预算执行审计工作的研究，
3、深化部门预算执行审计，对促进提高财政审计工作水平具有重要的现实意义。这项工作自 1995 年审计法颁布实施以来，已在各级审计机关试点、运行了 15 年，积累了很多操作的经验，也为规范财政预算管理做出了大量工作，发挥了积极的促进作用。但距财政预算执行审计“摸清家底、揭露问题、规范管理，促进改革，制约权力，提高效益”的目标尚有一定差距。不少地方审计机关的财政预算执行审计流于形式的现象是存在的。要使预算执行审计真正成为政府加强宏观调控和预算管理的有力手段，成为人大监督财政收支的必经程序，成为国家审计的主体工作，并达到预定目标，我们就必须认真研究现阶段财政预算执行审计中存在的问题，结合财税体制改革，以
4、科学的发展观为指导，对财政预算执行审计进行合理的职能定位，在今后的审计实践中不断探索和改进。一、现阶段部门预算执行审计监督存在“没有完全到位”的问题（一）财政预算执行审计的指导思想没有完全到位目前的财政预算执行审计，基本上还是对预算执行结果的事后监督，没有真正做到对预算从编制、批复、调整、执行、效益整个过程的全面审计监督。总体上还没有跳出原来财政财务收支审计的4框框，预算执行审计的指导思想、目标定位、职能作用和力度还远远没有到位，没有真正确立起核实收支，摸清家底，促进财政管理公开、透明、规范、科学的思想理念；没有真正确立起统筹规划，分步实施，突出重点的思想理念；没有确立运用审计监督，规范财政管
5、理，推动财政体制改革，促进防范和控制财政风险，为政府的宏观决策服务的思想理念。财政预算执行审计缺乏整体性、宏观性和前瞻性。（二）严格审计执法没有完全到位依法审计，严肃审计执法，做到有法必依，执法必严，违法必究，是审计工作的本质要求。但在实际工作中，地方审计机关很难做到依法审计和处理，执法力度没有完全到位。因为财政预算执行审计工作直接受政府领导和控制，这就使得预算执行审计的实际功效和辅助人大预算监督的功能大大受到限制。政府对财政预算的确定和调整拥有实际控制权和操作权，审计财政预算实际上就是审计政府，这样一来，作为政府组成部门的审计机关对预算执行问题的审查、处理就难免受到限制。许多重大问题特别是那
6、些与政府直接关系的问题容易被掩盖，难以对外披露，结果是查出问题一大堆，真正能写进报告的问题却寥寥无几，且大都是一些不痛不痒的问题。严重违反预算法，随意和虚列财政支出、侵占挪用财政资金等违规违法行为难以被有效制止。其主要表现：一是涉及上下级利益关系的问题，如地方财税部门采取隐瞒、截留、挤占挪用等方式，任意调节预算收支规模，同级审计机关往往从地方保护主义的角度出发，5难以真正做到如实披露，严格执法；二是受财政部门财权的制约，审计的独立性难以真正发挥。目前，审计机关经费独立的问题还没有得到解决，审计机关在经费上受制于财政部门，客观上势必会影响到审计机关对财政部门的监督力度，不能保证审计独立性特点的发
7、挥；三是有的政府领导干部怕损害本级政府或其所管辖部门的利益或声誉，阻挠干预审计机关独立严格执法。（三）财政预算执行审计规范性制度建设没有完全到位目前，我国的财政预算在编制和执行中还存在：编制粗糙、内容简单，缺乏科学依据、程序不规范，透明度不高，执行不严等问题，还无法做到象一些西方发达国家那样，预算一经批准，即使一张纸、一瓶墨水都不得随意增加。财政预算编制执行的不规范、不到位，也决定了预算执行审计的制度规定不可能一步到位，跟不上财政改革的步伐：一是财政预算执行审计规范性制度建设滞后。近几年，财政部门先后进行了会计集中核算、政府采购、部门预算、国库集中支付等一系列的围绕建立公共财政为中心的改革措施
8、，但并未出台与之相配套的审计监督办法。二是审计法规定的本级预算执行审计和实际操作存在矛盾。从法理上讲，预算执行审计应包括本级财政的收入和支出两方面，但在实际操作中由于审计管辖的强制划分，往往收入方面资料不全面。如增值税属中央和地方财政共享收入，其征收管理由国税部门负责，地方审计机关却不能对同级国税部门进行审计。这就使地方预算执行审计的资料不完整、不全面。随着经济结构的多样化，非公有经济的税收将成为财政收6入的一个重要来源，但依据现有的审计法规，审计机关无权对非公有经济企业的纳税情况进行审计监督。审计的分析、评价不具有全面性。三是预算编制过粗，审计标准难以把握。现行的财政预算除人头经费外，大多按
9、预算科目切块安排，没有细化到单位或用款项目，较为笼统，弊端较多，审计无法对预算执行做出科学的判断和认定。（四）审计风险防范措施没有完全到位目前，社会各界对审计的期望值及审计结论的依赖程度越来越高，审计结论的服务对象也日趋广泛。特别是随着审计环境的变化，市场经济的深化，科学技术日新月异的发展，审计监督对象的违法违纪手段和工具更加隐蔽和先进，这无疑加大了审计风险。从审计情况来看，审计机关和审计人员对财政预算执行审计风险防范的重要性认识不足，采取的措施也没有到位。一是对被审计单位所提供资料的真实性、完整性基本上没有保障措施，即便推行审计承诺制度，对被审计单位不愿签字认证的行为，无法制裁。二是审计的深
10、度、广度不够。由于受审计时间、力量、权限及管辖范围的制约，审计往往只重视财政资金的静态审计，忽略动态审计，没有把财政资金的配置使用状况与相关事业的发展联系起来，做到审计监督“横向到边，纵向到底”。三是审计手段落后，增加了风险隐患。二、当前部门预算执行审计面临的困难和问题部门预算执行审计工作取得了很大成效，但还面临着一些困难和问题，主要体现在五个方面：7（一）审计覆盖面不大，深度不够。审计作为国家监督经济活动的重要手段,其监督的范围应该是全方位和多层次的。但是,当前部门预算执行审计监督仅限于财税纪律、支出真实性等方面的监督,对支出的合理性、效益性缺乏应有的监控指标。审计的覆盖面不大、深度不够，是
11、部门预算执行审计普遍存在的问题。没有一定的覆盖面，审计机关就很难从总体上分析部门的预算改革和预算管理等宏观性问题，也就难以提出建设性的意见和建议；审计的深度不够，就很难发现部门存在比较严重的违法违规、损失浪费问题，更难以揭露其体制机制制度方面的问题，对被审计单位难以起到震慑和促动作用。（二）审计成果提炼分析不够。一些审计机关在预算执行审计中，仅停留在对一般财政财务管理的违法违规问题的查处上，对部门存在的普遍性和倾向性问题缺乏敏感性，不太注重对审计成果的提炼，很少从宏观角度开展审计调查和从体制、机制、制度上深入分析问题产生的原因，提炼不出有价值的宏观政策建议，无法引起当地党委和政府的足够重视，对
12、建立公共财政体系的推动作用不直接、不明显。（三）审计决定落实力度不够。在部门预算执行审计中， “重查处、轻落实”的现象仍不同程度地存在。尽管地方审计机关每年都要求被审计单位汇报审计决定的落实情况，但对其的监督检查并不到位，被审计单位的落实情况在某种程度上存在水分。一方面，一些地方审计机关下达审计决定后，仅由被审计单位自行上报落实情8况，并未派人到被审计单位检查、核实；另一方面，对被审计单位产生问题的制度根源是否被消除不太关心，对其建章立制的情况及效果不太关心，缺乏跟踪问效的意识。（四）效益审计评价体系不完善。随着政府部门预算改革的扩大和深入，部门预算执行效益审计显得越来越重要。但当前，部门预算
13、执行效益审计的开展，面临着一些问题亟待解决，特别是效益审计评价体系还没建立。部门预算执行效益审计是建立在绩效预算的基础之上的。所谓绩效预算，即建立一套科学的绩效指标，通过这些指标来确定公共资源的事前配置，以及衡量预算执行的质量和效果。审计部门在审计工作中也依据这套指标进行检查和评价。但目前，我们没有一套这样行之有效的指标。要建立这样一套指标，不仅需要一个较长时间的实践过程，而且也不可能靠审计机关单独来完成。（五）审计力量不能满足审计发展需要。随着经济社会的发展，党委和政府的要求越来越高，社会各界的期望越来越高，今后审计机关任务较重与审计力量不足的矛盾更加突出。同时，随着公共财政体制改革不断推陈
14、出新，各项配套政策相继出台，政府部门业务工作和财务工作交叉日益紧密，审计人员面临的审计环境日益复杂。因信息闭塞、培训不够等因素的影响，审计人员的知识面较窄，宏观意识不强，知识更新缓慢，与审计工作的需要相比还有差距。三、进一步深化部门预算执行审计的对策基于上述部门预算改革中存在的问题，对部门预算资金分配、9管理、使用情况的审计监督决不能停留在单纯的财务收支审计上，要跳出习惯思维定式，克服认识误区，从预算管理和执行的角度去思考查找问题。我们认为应当从以下几个方面来进一步深化我国部门预算执行的审计。（一）完善财政审计一体化工作机制，整合审计力量,发挥整体效能。一是必须以“财政审计是国家审计永恒主题”
15、为原则,确定审计重点,安排审计力量。二是成立预算执行审计业务及审计力量调配领导机构,以便领导和协调多个预算执行审计组进行审计。三是提前对下一个年度预算安排进行比较周密的情况了解,根据财政预算支出的重点来确定审计的重点,组织专门人员科学拟定下一年度的审计总体方案,包括对财政、税务、国库、一级部门、下级单位的总体方案下的具体实施方案,经过论证后确定的总体方案各审计组务必严格执行。四是对审计人员实行移动岗位,合理调配,针对不同的被审计对象优化配置,也有利于审计人员整体水平的提高。(二) 把握内容，突出重点，是深化审计的关键。尽管不同的部门单位其预算执行审计内容和侧重点各不相同，但从大的层面来讲主要包
16、括五个方面的内容：一是预算编制及调整情况，二是预算执行情况，三是资产负债及结余情况，四是预算执行结果编报情况，五是预算执行绩效分析。1.预算编制和调整情况审计。重点审计编制内容是否完整全面，是否将所属单位的财政财务收支全部纳入预算，是否细化到具体的单位和项目，调整追加预算是否合理，并符合本部门的实际。2.预算执行情况审计。重点审查被审计单位是否10严格执行国家财经法规，预算收支的合规合法性、真实完整性，收支预算是否遵循年初批复预算，执行预算的严肃性和约束力。3.资产负债及结余审计。重点审计资产负债及各项收支结余的真实性、完整性。4.预算执行结果编报情况审计。重点审计部门决算的真实性、准确性和完整性,揭露有无瞒报、漏报，形成表外资产。注意把握本级和全辖两个层面。 对本级预算执行结果编报：一是审查决算报表反映的各项收支、资产负债、收支结余、账目结转是否真实、完整、及时、合规，有无违规调整收支科目和数额，影响财务决算真实性的问题。二是审查各类报表之间、账表之间、上下年度数字之间的一致性、相关性。三是审查决算与预算相符合的情况。通过决算与财政或上级主管部门批复的预算数对比，
