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1、1非金融机构支付服务中的金融监管问题提要本文在分析我国非金融支付中的问题的基础上，借鉴国外发达国家对非金融机构的监管经验，并结合最近新出台的非金融机构支付服务管理办法，就如何更好地规范引导非金融机构健康发展，给出一些建议。 关键词：非金融机构支付服务；监管问题；国外经验 一、引言 随着网络信息、通信技术的快速发展和支付服务的不断分工细化，信息技术与金融服务共有的网络效应加强了两者之间的融合。传统的支付服务一般由银行承担，如现金服务、票据交换服务、直接转账服务等，而新兴的非金融机构介入到支付服务体系，借助技术与业务融合趋势及其专业优势，逐步由信息处理支持服务发展到金融信息服务处理业务，进而发展为
2、直接从事支付清算业务。这种有效延伸拓展了银行业金融机构支付业务的广度和深度，在支持“刺激消费、扩大内需”等宏观经济政策方面发挥了积极作用。然而，随着非金融机构支付服务业务范围和规模的不断扩大和新的支付工具的推广，这个领域固有的问题逐渐暴露，新的风险隐患也相继产生。本文主要就如何规避这些风险，规范非金融机构经营进行分析研究。 二、非金融机构支付服务发展现状 （一）非金融机构市场交易额规模飞速增长。随着中国经济的快速发展和网络应用的不断成熟，电子商务产业已进入高速发展阶段，第三方支付业务更是快速发展。根据 iResearch 艾瑞咨询统计，从 2004 年以来我国第三方网上支付交易规模迅速增长，交
3、易规模由 2004 年的 72 亿元上涨到 2008 年的 2，743 亿元，相比2007 年的 976 亿元，增长 181%。 （图 1） 2（二）我国第三方支付企业数量逐步增加，风格逐渐成形，综合型领军。据中国电子商务研究中心发布的2010 年上半年中国电子商务市场监测报告调查显示，截止到 2010 年 6 月底，中国第三方网上支付企业数量达到 320 家。这些企业大部分集中在北京、上海、广东等经济发达地区，业务种类覆盖网上支付、电子货币发行与清算、银行卡和票据跨行清算及集中代收付等各种业态。其中，在中国第三方网上支付企业市场份额中，排在前三位的分别为支付宝、财付通、中国银联电子支付。艾瑞
4、将第三方支付企业划分成以下七种类型：综合型、资源型、创新型、特色型、行业型、外资型和微小型。目前的市场中综合型企业，如支付宝、财付通这样的企业占主要市场份额。 （图 2）（注：2008 年中国第三方网上交易额突破 2，743 亿元） （三）第三方支付的广阔前景。自 2005 年以来，第三方支付交易额年年保持翻番增长。其支付领域主要集中于网络购物、电信缴费等。随着网络信息、通信技术的发展，其支付领域逐步扩展到了航空票、信用卡还款、股票基金等领域。根据艾瑞咨询公司推出的20082009 年中国网上支付行业发展报告统计显示，目前第三方网上支付交易额占网上支付（包括所有通过网络进行的支付，如个人/企业
5、的网上银行支付、银行与银行之间的网上支付等）交易额不足 0.1%，与传统网上支付方式相比，第三方网上支付交易额仍有较大的提升空间。 三、国外对非金融机构支付服务的监管 国际上，非金融机构支付服务市场发展较早、较快的一些国家，政府对这类市场的监管逐步从偏向于“自律的放任自流”向“强制的监督管理”转变。美国将类似机构（包括非金融机构和非银行金融机构）界定为货币服务机构。自 2000 年以来，美国已有 40 多个州参照统一货币服务法案颁布了适用本州非金融机构货币服务的法律。欧盟在 2007 年发布了境内市场支付服务指令，从维护客户合法权益3角度出发，要求具有资质的机构有序、规范从事支付服务。主要做法
6、包括： （一）实行有针对性的业务许可。美国已实施的统一货币服务法强调以发放执照的方式管理和规范从事货币服务的非银行机构。要求所有从事货币汇业务的机构都必须登记注册，获得许可并接受监督检查。欧盟 2000 年的电子货币指令和 2007 年的境内市场支付服务指令等规定，各成员国应对电子货币机构以及支付机构实行业务许可制度，确保遵守审慎监管原则的机构才能从事此类业务。英国 2000 年的金融服务与市场法要求，对从事电子支付服务的机构实行业务许可。欧盟就从事电子货币发行与清算的机构先后制定了电子货币指令和内部市场支付服务指令等，并于 2009 年再次对电子货币指令进行修订。这些法律强调欧盟各成员国应对
7、电子货币机构以及支付机构实行业务许可制度，确保只有遵守审慎监管原则的机构才能从事此类业务。 （二）设置必要的准入门槛。美国的统一货币服务法从投资主体、营业场所、资金实力、财务状况、业务经验等方面做出了要求。欧盟的境内市场支付服务指令对支付机构的资本提出了明确的要求。英国的金融服务与市场法及相关法律除注册资本金的要求外，还对这类机构的注册资本金与自有资金构成、业务活动和投资限制等进行了详细规定。 （三）建立检查、报告制度。美国的统一货币服务法明确规定，从事货币汇兑等业务的机构应当接受现场检查；变更股权结构必须得到批准。这类机构必须维护客户资金的安全、具有足够的流动性，不得从事类似银行的存贷款业务
8、、不得擅自留存、挪用客户的交易资金。这类机构还应符合有关反洗钱的监管规定，确保数据信息安全等。欧盟要求各成员国应采取合规性检查等必要措施，切实保障消费者的权益。 4（四）通过资产担保等方式保护客户利益。美国的统一货币服务法对货币汇兑机构提出了担保和净资产的要求，以保护公众的安全和产业健康发展；规定这类机构的投资方式必须得到许可，投资种类和比例应符合相关要求。欧盟的境内市场支付服务指令要求对客户资金提供保险和类似保证。2009 年再次修订的电子货币指令强调支付机构应严格区分自有资金和客户资金，并对客户资金提供保险或类似保证；电子货币机构提供支付服务时，用于活期存款及具备足够流动性的投资总额不得超
9、过自有资金的 20 倍。英国的金融服务与市场法要求对从事电子支付服务的机构实行业务许可，并且电子货币机构必须用符合规定的流动资产为客户预付价值提供担保，且客户预付价值总额不得高于其自有资金的 8 倍。（五）加强机构的终止、撤销和退出管理。美国的统一货币服务法规定，在特定条件下，可以终止、撤销业务许可或要求从事货币汇兑等业务的机构退出该业务领域。欧盟的境内市场支付服务指令没有对支付机构的设立与撤销做出规定，但明确规定可以就若干情形撤销对支付机构的支付清算业务许可。 我国的非金融机构支付服务起步较晚，但发展迅速，相关问题随着业务的不断发展而逐步显现。 四、我国非金融机构支付服务中的主要问题 （一）
10、超出范围经营。非金融机构在工商部门核准的经营范围多数为电子商务、计算机技术服务、计算机网络服务、智能 IC 卡技术的研发及推广应用、系统集成服务、技术咨询服务、电子数据交换系统开发、电子数据处理服务等。从经营范围的表述来看，未经许可的非金融机构从事支付清算业务并不具有合法性。 （二）关联关系复杂。从事支付清算业务的非金融机构之间存在着关联关系。越来越多的金融机构开始采取发行与渠道建设和后台系统分离方式开展支付清算业5务。 （三）沉淀资金使用备受关注。由于缺乏具体管理措施，非金融机构从事支付清算业务时产生的沉淀资金已经受到各界的广泛关注。这类机构使用沉淀资金的情况包括：委托贷款给关联企业、购买银
11、行理财产品和直接进入资本投资等。而且新兴支付手段的大量沉淀资金带来的风险，也增大了洗钱、套现、赌博、欺诈等非法活动的风险，信用卡网上套现一度成为热门话题，且虚拟货币对实体货币的正常运行也造成一定冲击。 （四）业务制度建设不规范。非金融机构制定的支付清算业务制度办法以及风险管理措施等参差不齐。许多非金融机构尤其是资金较小、技术较差和能力缺乏的机构既不重视规章制度建设，也不知道如何开展制度建设。 （五）核心技术认定缺少规范。非金融机构对技术安全认证的重要性普遍认识不足，甚至不了解支付清算业务技术的适用性和安全性要求。许多非金融机构从事支付清算业务时并未取得权威部门或者专业机构的技术安全认证。 五、
12、结合非金融机构支付服务管理办法的出台，我国在非金融机构监管中要借鉴和改进的地方 2010 年 6 月 22 日，央行出台非金融机构支付服务管理办法， 办法规定了非金融机构支付服务市场准入条件，实行业务许可证制度，还规定了支付机构在规范经营、资金安全、系统运行等方面应承担的责任与义务。 随着办法的出台，我国对非金融机构的监管也将逐渐完善，而其中还有很多要改进的地方，借鉴国外发达国家对非金融机构监管的经验，本文提出以下建议： （一）进一步出台相关细节监管法规。 办法的有效执行仍需后续出台相关细节的监管法规，例如支付企业的资金沉淀问题。 办法规定支付机构只能选择一家商6业银行作为备付金存管银行。而付
13、款者肯定会使用多家银行账户，这时就要求支付企业要在不同的银行账户之间不断进行划算和结账，会增加成本和费用，影响效率；此外，还有对外资企业的从业资格、及支付公司在具体行业的从业范围和资质等都需要考量。 （二）完善对整个行业准入，以及对非金融机构从事支付服务的终止、撤销和退出管理。 （三）加强行业的自律管理，完善和规范业务制度，对从事支付服务的非金融机构的核心技术要有权威部门或者专业机构的技术安全认证。 （作者单位：兰州大学经济学院） 主要参考文献： 1潘松.中外非金融机构支付清算业务监管比较J.金融电子化，2009.12. 2肖扬.支付安全并不轻松的话题J.信息安全与通信保密，2005.11. 3慈教进.中小外贸企业应用电子商务的重要性探析J.江西金融职工大学学报，2009.3.
