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1、1年知识界的制宪讨论摘 要1922 年，随着旧国会的恢复和制宪运动的兴起，知识界就中国应该制定一部什么样的宪法开展了一场不大不小的讨论。以东方杂志“宪法研究号”为中心，以国家结构形式、政体形式、国民权利问题为视点，较为系统地梳理了时人发表的各种不同意见或宪法主张，并从理论和实践的结合上对其进行评价是很有必要的。 关键词1922 年；知识界；制宪讨论；东方杂志 1922 年第一次直奉战争后，旧国会恢复，制宪工作重启，同_时引发了新一轮的制宪讨论。其时， 东方杂志作为一个重要阵地，于是年 11 月中、下旬连续出版了两期“宪法研究”专号，集中发表文章 30 余篇，对讨论的开展起了十分重要的作用。这次
2、讨论涉及一系列重要问题，如关于国家的结构形式、国家的政体结构及国民权利等等。这场讨论是中国制宪史上一次重要的宪政思考，它对当时的制宪活动，对后来宪政运动的发展，都产生了积极的影响。 一 关于国家结构形式的讨论 国家结构形式是指特定国家的统治力量根据一定原则采取的调整国家整体与部分、中央与地方相互关系的形式。现代国家的国家结构形式主要有单一制和联邦制两大类。单一制的特点是指国家由若干普通行政单位或者自治单位所构成，联邦制则是指由两个或者多个成员国(邦、州、共和国等)共同组成一个国家。中国自秦朝以来一直是一个统一的实行中央集权的单一制国家，然而到了近代，特别是民国成立之后，单一制的国家形式受到了一
3、些人的质疑，于是有了主张单一制2和主张联邦制之争。虽然当时单一制的主张占了上风，但联邦制的声音并未消失。到了 1922 年，随着制宪讨论的展开，这一问题被再度提起。 在这场讨论中，以陈启修、宁协万、孙几伊、李三无、李剑农、康德昌、胡适、陈达材等为主的一批人，极力主张把中国从一个中央集权的单一制国家改造成为联邦制的复合国家结构，他们是一批联邦制论者。他们所提出的理由是：其一，联邦制是促使人民参政及保障民权的根本途径。如北京大学法学院教授陈启修认为，联邦制符合人类为了自己的利益，自己做主管理自己的事务的需要，这是符合平民主义精神的，能更好地促使人民参政及民权保障。 太平洋学人康德昌也同样认为，实行
4、联邦制，人民参政机会多，与政府较为接近，由此可激励人民政治上之兴趣而启发其爱国心。其二，联邦制符合世界政治发展的大趋势。如陈启修认为，世界上实行联邦制的国家除英、美、德、俄四个大国之外，其他的国家也不少，可见“联合的制度为现世纪政治界之特色”。李三无也指出，为了消除中央集权所生的弊端，战后多数国家纷纷放弃单一制而实行联邦制，以证明联邦制确实是一种世界性趋势。其三，联邦制较为适合中国地域广阔、交通不便、人口众多的国情。如陈达材、陈启修、胡适等人认为，由于我国幅员广阔，交通不便，人民无组织能力，所以不适合实行单一制；而联邦制不然，它不仅可以弥补因地域广阔而交通不便的缺陷，还有利于民主政治的实行，弥
5、补因人口众多不能有效实行议会政治的弊端。其四，联邦制是发展国家及地方经济文化事业的有效途径。如宁协万认为，中国可以仿效联邦制实行“虚国联省制”，允许各省成为具有高度自治权的“准国家”，这样可以使中国的政治人才不至于全部集中在中央去争位置，而是分散到各自治省从事地方建设，从而推动整个国家和社会的发展和进步。他强调， “大国单独制若不把他打破使省省皆自治，无论如何不能做到省省皆富强治；省省不能富强3治，则国的富强治有什么希望?”所以在他看来“我国若釆联省制，则易治理，富强随之”。 太平洋学人康德昌持有与此大致相同的看法，认为中国若要大力发展经济、文化等各项事业，最好实行联邦制。 ，其四，联邦制是结
6、束军阀割据、实现国家统一的有效途径。如胡适就曾经认为，中国目前的形势并不适宜于实行单一制，就打倒军阀和完成国家统一而言，实行联邦制也许更为有效。 国民公报主笔孙几伊也认为联邦制比起单一制来更有利于国家统一，他说：“且为单一制，是以一中央政府，向各省现存的十余军阀，收还他们久借不归的权。为联邦制，是使各省人民，各向军阀收还本来应有的权。孰难孰易，当为常人所能辨。 ”太平洋学人李剑农的看法也一样，认为联邦制“是强固中央政府的惟一办法，是求统一的惟一办法”。因为以联邦制原则明确规定各省权力及其与中央的关系，可以免除各省把持一切的弊端，也可以使国家归于真正统一。康德昌的主张更为明确，他强调：“今若采联
7、邦制，则各省行政首长，依照省宪，有一定之选举法，中央不得位置私人；各省首长亦不至再有敢冒不韪无故兴兵，侵及邻省之举；否则各省人民，必群起而驱逐之。 ” 与联邦论者不同，刘文海、董修甲、陈独秀、康白情等一批人则持相反的看法，他们反对中国实行联邦制而主张实行单一制。他们也摆出了自己的理由：其一，联邦制因省界意识严重，不能一致对外，导致损害国家利益。刘文海就明确持此一观点，他认为，由于联邦制导致的省界意识的强化，将产生严重的后果，比如国家遭受外敌入侵时，由于省与省之间不能有力配合而无法形成有力的抵抗；经济上由于各省税则不同将影响国内经济发展，并可能导致经济大权落入外人之手。其次，联邦制将加剧军阀之间
8、的割据，导致严重政治危机。董修甲认为，我国军阀自由招兵截留赋税的事已经相当严重，如果实行联邦制，军阀更可借自治之名，明目张胆地对抗中央政府，使中国陷于更加分裂的状态。他还指出，若让中国从单一制变为4联邦制，则必须先解散中央政府和国会，而这样一来，国家将陷于无政府状态，这是非常危险的事情。陈独秀也有相似的看法，认为如果我国实行联邦制，将造成中央政令不出国门、各省军阀割据更加严重的局面，他由反对“分省割据”、 “联督割据”进而反对联邦制，说拿这种办法来救济中国简直是药不对症，因此他告诫联邦制的主张者：“中国的政象已经是超联邦以上的地方专权，不必再鼓吹什么联省联邦制了。 ”其三，联邦制与我国历史文化
9、传统不相符。如董修甲认为：“我国各省，久隶于中央集权之下，各省并无自由发展机会，人民政治思想缺乏者实居多数，今遽欲以无种种预备之各省改为联省制，诚不免因噎废食矣。 ”康白情则就民初联邦制风靡一时的原因进行了辨析，指出那是出于人们对袁世凯专制统治的不满，并不能说明人们真正认同联邦，联邦制主张并非代表人民的公意。另外就事实而言，中国也无邦可联，因为中国各省从来没有真正的分立过，所谓省争，所谓省自主，不过是派系倾轧的结果，因此他认为， “中央集权说故谬，而联邦说也错”。当然他批评中央集权，并不表明他不赞同单一制国家，作为中央集权制的反对者，他却是单一制的主张者。 采取什么样的国家结构形式是任何一个国
10、家都必须直接面对和解决的大问题。联邦制和单一制作为现代国家的两种最基本的结构性制度，在实现民族国家统一的目标上是一致的，二者之间并不存在高下优劣之分。一个国家究竟采取何种形式，取决于所面临的具体情况，历史文化因素，现实政治环境，乃至自然条件等等，都影响和制约着一个国家的现实选择。一句话，国家形式的选择必须考虑到是否适合本国国情。 在主要由知识界开展的这场讨论中，意见分歧双方分别从不同的角度对何种国家结构形式更为适合中国国情进行了探讨并提出了一些有益的见解，但也存在着许多不足。联邦制主张者试图用联邦制来反对军阀割据，达到国家统一和实现5民主政治，这在一定程度上反映了人民对军阀统治的厌恶和对民主自
11、由的向往，在策略上有可取之处，然而在理论上却缺乏足够说服力，因为统一和民主的价值并不必然地内在于联邦制。他们只以民族、人口、疆域等自然条件为依据，不考虑中国的历史和文化传统，不充分研究中国的现实国情，就认为中国应该实行联邦制，这显然不是一个深思熟虑的结论。另外有些学者认为单一制是军阀割据、民主政治畸变的原因，这也混淆了现象和本质。他们把联邦与自治、单一与集权混为一谈，却没有看到联邦制下也可以实行中央集权，单一制下也可以实行地方自治，联邦制并不能必然地保证民主政治的顺利实现。联邦论的反对者实际上是单一制的主张者，他们认为在没有地方自治传统的中国，联邦制很难行得通，这有一定的合理性。但是他们又把联
12、邦制与军阀割据简单地混同起来，把反对军阀割据当成反对联邦制的重要理由，这样的说服力也并不充分。另外，和单一制国家相比，联邦制照样具有较强的对于现代国家的整合功能。联邦制反对者看不到这一点，表明他们在对现代国家理论的认识上仍然比较肤浅而不够深入。 二 关于政体的讨论 在国家结构形式问题上的分歧在政体形式问题上也同样表现出来，后者主要表现在对待代议民主制即议会政治的态度上。在这方面当时主要有两种意见，一部分人主张中国应该采行代议制，但需对其加以改造，是为代议制改造论者；另一部分人则主张用直接民主制取代代议制，是为代议制取消论者。 代议制改造论者主要包括张东荪、徐六几、徐谦、陈启修、孙几伊等人，他们
13、在总体肯定代议制的前提下提出了一些有关代议制改造的具体主张，概括起来有如下几种：其一，用“召黜”制弥补代议制之不足，这一想法出自研究系的张东荪。张6东荪称：“近代发明两个武器以救代议制度之穷：一个是总决；一个是召黜(即撤回)。我以为召黜是最有效的，非采用不可。 ”他所说的“召黜”，就是对那些不称职的国会议员，可以进行罢免或撤回。为便于“召黜”，他主张在国会里头每省除设五名正式议员外，另设十名候补议员，以便不合格议员被“召黜”后有议员补充，不致使议会陷于瘫痪。其二，实行职能代表制以加强对议会的监督。职能代表制是指社会上的每一种职业都有自己的团体和代表，每一种团体与代表也有自己的一种职能，而所有的
14、职能代表必须由所属的职能团体选出。基尔特社会主义者徐六几就持这一主张。他认为，如果社会上没有形成确定的职能团体，就不能选出合格的议员；同样如果没有职能团体，选民的投票便没有团体的支持，被选议员便不能得到经常性的训示、批评和监督，不仅如此，逃脱监督的议员还有可能公开地以自己的意志冒充和取代选民的意志。所以只有实行职能代表制，才能有效地对被选议员实行监督，才能使议会制真正代表选民的意志而不致沦为一种“虚妄”的民意机构。其三，实行一院议会制。在当时的知识界，主张用一院议会制对西方的两院议会制进行改造的人不在少数，张东荪、陈启修、徐谦等人是其代表。如张东荪明确主张国会只设立一院即参议院，参议院由每个省
15、选出五名议员组成。陈启修主张无论是国宪还是省宪均载明采用一院制，他认为通过议员召回制和其他各种公民投票，如公民发议、公民否决、公民咨询、公民探询等，已经可以有效防止议员专制及他种弊端，因此设立两院以使其互相牵制便成为多余。徐谦则认为，实行两院制议会纯属抄袭外国成文，我国不具备两院制的历史基础与现实条件；全国议员本来就是来自全国各省，因此没有经由各省分别选举议员和选派议员组成两院的必要。 持另一种意见的主要代表人物有章太炎、孙中山、陈独秀、李三无等，他们从根本上反对代议政治，主张采用直接民主制。如老同盟会会员章太炎在 1922 年的弭7乱在去三蠹说一文中认为，国会倾于权势，已成为军阀的附逆，是三
16、蠹之一，故“弃之不认，乃为正义”，他据此提出取消议会，将选举国家元首、批准宪法的权力还给国民，以实行直接民权。孙中山一直主张实行直接民权，早在五四运动之前他就宣布：“二十世纪之国民，当含有创制之精神，不当自谓能效法于十八九世纪成法而引为自足。 ”“吾人今既易专制而成代议政体，然何可故步自封，始终落于人后。故今后国民，当奋振全神于世界，发现光芒万丈之奇采，俾更进而底于直接民权之域。 ”年前后，他又多次阐述直接民权的道理，认为只有放弃间接民权采用直接民权，才能真正实现人民主权。此外，陈独秀提出应由人民直接议定宪法，用宪法规定权限，同时由人民代表按照宪法的规定执行民意。李三无强调认为第一次世界大战后世界政治发展的趋势已是“由代议民主政治趋于直接投票制度民主政治”，因此中国也应当跟上这一世界大趋势。当然也有学者对直接民主制不以为然，如孙几伊就认为，在现时各种条件尚不具备的情况下，由人民直接立法和进行人民总投票行不通。 第一次世界大战后，西方国家对自己的政治制度产生了质疑，并且出现了要求普通选举及女子参政等直接民权运动，职能民主主义取代
