《1978年以来的农村金融体制改革政策演变与路径分析必读》由会员分享，可在线阅读，更多相关《1978年以来的农村金融体制改革政策演变与路径分析必读（7页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。
1、1978 年以来的农村金融体制改革: 政策演变与路径分析匡家在( 中共中央党校党史部 100091)内容提要: 1978 年以来农村金融体制改革经历了以农业银行为主体、 以农村信用社为基础、 非正规金融为补充的金融体系初步形成和以农村信用社改革为主体、 政策性金融和商业性金融相互分工、 非正规金融受到压制、 正规金融体系得以深化的两个阶段。农村金融体 制改革, 是政府主导型的强制性制度变迁, 沿袭正规金融体系及机构, 压制非正规金融的诱致性制度变迁, 忽视金融机构的基本功能, 具有显著的路径依赖特征。应结合两种变迁方式, 逐渐转变到以诱致性变迁为主的路径。农村金融改革迈向现代化的过程中, 需要
2、多样化多层次的制度供给。关键词: 农村金融体制改革 政策 路径 制度变迁建设社会主义新农村, 融资是问题之首, 而农村金融体制改革是重中之重。经济史学界对农村金融体制改革及政策的研究比较薄弱, 对改革以来农村金融体制政策和路径进行梳理和分析, 具有现实价值。1978 年以来农村金融体制改革, 经历了复杂的政策演变, 具有明显的路径依赖特征。一、 农村金融体制改革的政策演进1978 年以来农村金融体制改革的政策演进可分两大阶段:第一阶段( 1978) 1995年) , 农村金融体制改革的思路是/ 农业银行商业化, 农村信用合作化和农村民间信用规范化0, 形成以农业银行为主导, 农村信用合作社为基
3、础, 其他金融机构和融资方式为补充的多元农村金融体系。20 世纪 70 年代末 80 年代初, 随着农村改革取得突破, 农户、 企业和经济合作组织成为农村经济 的主体。农村商品总量不断增长, 农村内部融资需求日益强烈, 从而为农村金融体制变革提供了契机。1979年 2 月, 国务院发布了5关于恢复农业银行的通知6。规定中国农业银行直属国务院, 由中国人民银行代管, 自上而下建立各级机构: 中央、 省、 自治区设分行, 地区设中心支行, 县设支行。农村营业所、 农业信用社一律划归农业银行领导。农村信用合作社是集体所有制的金融组织, 是农业银行 的基层机构。1980年恢复后的农业银行提出要大力支持
4、农村商品生产的指导方针, 贷款对象也由原来的集体为主转变为以农户为主。1981 年国家提出农业银行/ 企业化0的口号。1985 年初提出要把农业银行转变为真正的经济实体的改革方案。1988年, 为了加快总、 分行职能转换步伐, 农业银行对县支行进行综合配套的改革, 要求总分行扩大县支行管理权限, 建立完善的管理体制, 以货币经营为中心, 逐步扩大自身业务, 提高农业银行企业化水平。 1978年以来到 1990 年代初, 随着金融体制改革的深入, 农业银行商业化的改革取向也是非常明确的, 同时又承担政策性融资任务。政策目标的冲突, 导致商业性贷款挤压政策性贷款, 不仅呆坏账#106#道格拉斯#诺
5、斯提出路径依赖理论。他认为, 制度变迁存在着报酬递增和自我强化机制, 制度一旦走上并锁定某一路径, 便很难脱身, 进入良性循环或恶性循环的轨道。这就是路径依赖, 它对制度变迁有很强的制约作用。增加, 而且显示出向城市工商业发展的/ 非农0化取向。为了解决这一矛盾, 持续推进农业银行的商业化, 1993年 12 月, 国务院发布了5关于金融体制改革的决定6, 决定组建中国农业发展银行, 承担国家粮棉油储备和农副产品合同收购、 农业开发等政策性贷款, 代理财政支农资金的拨付及监督使用。1994 年中国农业发展银行成立, 承担从农业银行剥离出来的政策性金融业务。 农村信用社作为农业银行的基层机构,
6、国家政策干预较强, 体制也日益僵化, 经营效率不高, 已经不能满足迅速发展的农户、 村集体和乡镇企业对金融服务的要求。农业银行主张恢复信用社的/ 三性0即组织上的群众性, 管理上的民主性, 经营上的灵活性, 把信用社办成群众性的合作金融组织。1984 年 8月国务院批转了5中国农业银行关于改革信用社管理体制的报告6, 决定农村信用社实行经营责任制。一方面理顺信用社与国家银行的关系, 逐步取消农业银行对信用社的亏损补贴, 信用社实 行独立经营, 自负盈亏, 利润与其所得挂钩; 另一方面调整信用社内部关系, 实行岗位责任制, 按劳、 按责分配。通过改革, 农村信用社的实力有所增强, 加大对农村贷款
7、的力度, 为 20 世纪 80 年代农业生产、 农村经济和农民收入的增长做出了贡献。信用社的定位是为一定区域内社员服务的集体金融合作组织, 但在走向市场的过程中, 其面向农 村, 为农户、 乡镇企业服务的政策性功能在弱化。在宏观政策层面, 1986 年以前农村信用社免交税。从1986 年开始, 农村信用社按大集体企业对待, 缴纳营业税。1987 年对农村信用社征收集体企业所得税, 中国人民银行对其贷款利率上的优惠政策也在减少。从 20世纪 70 年代开始, 农村信用社对农村的贷款余额持续小于农村的存款余额, 80年代农村信用社的农户贷款不到其农户存款额的 1 P 3, 90年代则不到 1P 4
8、。农户贷款与农户存款的差额持续扩大。农村信用社贷款与存款的比率从 1984 年的 0141, 1990年的 0128, 下降到 1996 年的 0119。农村信用社从农村/ 抽血0的局面已经形成。随着农村经济的发展, 正规金融机构提供的融资远不能满足农村融资的需求, 民间借贷就有了发展的空间。民间融资或借贷起初在亲朋好友之间进行, 是无息的, 具有互助的性质, 后来发展到面向个体工商户和乡镇企业, 具有了商业性质。贷款由无息到有息, 发展到高息。民间借贷由隐蔽走向半 公开或公开; 借贷用途由解决农户生活困难的生活性借贷发展到生产性借贷。就借贷的形式而言, 除了农村合作基金会外, 有自由借贷、
9、银背和私人钱庄、 合会、 典当行、 民间集资等多种形式。对于民间融资或借贷, 中央政府起初是支持的。早在 1981 年 5 月, 国务院批转的5中国农业银行关于农村借贷问题的报告6中, 肯定了民间借贷的作用, 认为它是农业银行和信用社的补充, 并提出通过银行、 信用社的改革和发展来引导和管理民间信用的设想。 随着 20世纪 80年代的农村经济体制改革初见成效, 农村合作基金会也开始出现。在 1983 年下半年, 黑龙江、 辽宁、 江苏等地的一些乡村, 通过清理整顿集体财产, 利用所统筹的集体资金在集体经济组织内部进行融资, 得到了地方政府的支持。从 1984 年河北康宝县芦家营乡正式建立农村合
10、作基金会起, 到 1986 年末, 黑龙江、 辽宁、 湖北、 浙江、 广东、 四川、 江苏等农村社区的融资活动都有一定的发展, 初具农村合作组织的雏形。中央政府认可这种融资方式, 1984 年中央 1 号文件/ 允许农民和集 体的资金自由的或有组织的流动0。1985 年的中央 5 号文件更明确地对/ 发展多样化资金融通形式0予以肯定。1986 年 8月中央指出: 在不开展存贷业务的情况下, 这种内部融资办法可以试行。后来又指出信贷业务可以由中国农业银行予以指导。但内部融资却没有得到国家金融管理部门的认可,有些地方金融机构甚至对其采取限制措施。1987 年黑龙江的尚志市、 河北玉田县、 山东平度
11、市、 广西玉林市、 四川广汉市等地根据中央 5 号 文件进行了农业合作基金会的规范化试验。经过推广, 农村内部融资总量增长很快, 1986) 1988 年间增加了 40 亿元。1991年 11 月的中共中央十三届八中全会要求各地要继续办好农村合作基金会。#107#1978 年以来的农村金融体制改革: 政策演变与路径分析温铁军:5农村合作基金会的兴衰: 1984) 19996, 载于温铁军5三农问题与世纪反思6, 三联书店 2005 年版。何广文:5合作金融组织的制度性绩效探析6,5中国农村经济61999 年第2 期。同年 12月, 农业部发出了5关于加强农村合作基金会规范化、 制度化建设若干问
12、题的意见6。此后, 农村合作基金会迅速发展。到 1992 年, 全国已建立的以农村合作基金会为主要形式的农村合作组织,乡镇一级有1174 万个, 村一级有 11125万个, 分别占乡( 镇) 总数的 3617%和村总数的 1514% , 年末筹 集资金16419 亿元。在总结各地经验的基础上, 农业部下达了 1993 年农经字第 8 号文件, 确定了农村合作基金会的性质和宗旨。认为/ 农村合作基金会是在坚持资金所有权及其相应的收益权不变的前提下, 由乡村集体经济组织和农户, 按照自愿互利、 有偿服务的原则而建立的社区性资金互助合作组织。其宗旨是: 为农民、 农业和发展农村集体经济服务。 019
13、92 年邓小平南巡讲话后, 农村合作基金会也迅速扩张, 开始办理非会员及所在区域以外的存贷业务。由于资金投放风险大, 政府干预多, 经营效益明显下滑。资金投放非农化趋势日益严重, 金融风险增加。 民间融资面广量大。全国农村固定观察点通过对 3 万农户的专题调查分析, 1986) 1993 年, 农户除了从银行、 信用社贷款外, 来自民间借贷的量在增加, 比例在迅速上升, 1993 年农村借贷中, 来自民间借贷的比例为 2P 3。农村民间融资的发展, 对于弥补正规金融融资的不足, 促进农村经济的发展起了积极作用, 但是 由于其不规范性, 也不时发生借贷纠纷, 隐藏着极大的金融风险。第二阶段( 1
14、996) 2005 年) , 以农村信用社改革为重心, 建立和完善以合作金融为基础, 商业性金融和政策性金融分工协作的农村金融体系。民间金融受到压制。1996 年, 中央推进新一轮农村金融体制改革。8月, 5国务院关于农村金融体制改革的决定6明确 指出, 农村金融体制改革的指导思想是/ 建立和完善以合作金融为基础, 商业性金融、 政策性金融分工协作的农村金融体系。进一步提高农村金融服务水平, 增加对农业的投入, 促进贸、 工、 农综合经营,促进城乡一体化发展, 促进农业和农村经济的发展和对外开放0。农村金融体制改革的重点是/ 恢复 农村合作社的合作性质, 进一步增强政策性金融的服务功能, 充分
15、发挥国有商业银行的主导作用。 0农村信用社管理体制改革, 是农村金融管理体制改革的重点, 改革的核心目标是把农村信用社逐步改为由农民入股、 由社员民主管理、 主要为社员服务的合作性金融组织。农村信用社与农业银行正式脱钩, 恢复具有独立法人地位的合作金融组织性质。决定清理整顿农村合作基金会。 按照5国务院关于农村金融体制改革的决定6精神, 中国农业银行与农村信用社分离的工作于1996年全面展开, 并由中国人民银行负责对农村信用社的金融监管。至此, 从正规金融的组织架构上看, 中国农村初步形成了农业银行、 农业发展银行、 农村信用社为主体的农村正规金融体制格局和 组织体系。此后的农村金融体制改革以
16、农村信用社为重心来展开。对民间金融或融资的政策进行收缩和压制。2002 年3 月颁布的5关于进一步加强金融监管, 深化金融企业改革, 促进金融业健康发展的若干意见6首次提出农村信用社改革的重点是明确产权关系和管理责任, 强化内部管理和自我约束机制; 农村信用社改革要因地制宜, 分类指导。2003年 6 月5国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知6要求, 按照/ 明晰产权关系、强化约束机制, 增强服务功能, 国家适当支持, 地方政府负责0的总体要求, 加快农村信用社管理体制 和产权制度改革, 把农村信用社逐步办成由农民、 农村工商户各类经济组织入股, 为农民、 农业和农村经济发展服务的社区性地方金融结构, 充分发挥农村信用社农村金融主力军和联系农民的金融纽带作用, 更好地支持农村经济的结构性调整, 促进城乡经济协调发展。并确定江西等 8省( 市) 作为改革试点省市。 2004 年5关于进一步深化农村信用社改革试点的意见6中扩大了改革试点范围, 除海南外 21 个省#108#中国经济史研究 2007 年第 1 期温铁军:5农村合作基金会的兴衰: 1984) 199
