《城市公用事业市场化改革的观察与思考_德国和瑞典城市公用事业改革考察报告》由会员分享，可在线阅读，更多相关《城市公用事业市场化改革的观察与思考_德国和瑞典城市公用事业改革考察报告（7页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。
1、20 ()5年第10期(陇第1874期)城市公用事业市场化改革的 观察与思考德国和瑞典城市公用事业改革考察报告国家 发改委 经济体制综合改革司李海岩宋葛龙城市公用事业一般是指城市供水、供气、供热、污水处理;垃圾处理以及公共交通等行业。从广义的角度讲,还包括城市基础设施、市政工程等。长期以来,我国城市公用事业与电力、电信、民航、铁路、邮政等行业一道,一直被列人垄断行业。这既因为其具有较高的自然垄断属性,更因为其存在着不必要的行政垄断。上世纪90年代中期以来,我国城市公用事业市场化改革步伐不断加快,进人新世纪,全国许多城市更掀起 了城市公用事业“民营化”和“放松管制”的热潮。这不仅是对政企不分、垄
2、断经营、效率低下、亏损严重的传统体制的合理校正,也是应对城市化加速发展带来的消费需求升级的基本选择,还有着国家大力发展非公有制经济的宏观政策背景。然而,城市公用事业市场化改革在我国毕竟是个新课题,采取什么样的市场化模式,市场化以后如何有效监管,如何处理企业利益和公共利益的关系等,都需要我们进一步探索和研究。带着这样的问题,2 00 4年1 0月6一2 0日,国家发改委经济体制综合改革司组团对德国、瑞典的城市公用事业市场化改革进行了考察。考察总体印象是:两国城市公用事业市场化改革的主要目标是促进竞争、提高效率、增进福利,主要措施是理顺政企关系、打破垄断;改革自上世纪90年代开始加速,但仍处于渐进
3、过程中,各方面对改革措施和效果的认识评价不一;虽然我国与两国的国情不同,但其经验值得借鉴。一、德国、瑞典城市公用事业市场化 改革的进展与面临的问题(一)改革的背景与进程。传统意义上讲,欧洲各国一直把提供城市公用事业服务视为政府的重要职责,早在古罗马时代庞贝古城的废墟上就可以看到当时颇具规模的城市广场和市政管道。在具有浓厚福利色彩的现代欧洲国家,中央和地方政府更是直接兴办了大量公用事业,公共服务部门的支出比重一直很高,时至今日,德国、瑞典的不少城市公用事业仍然是地方政府公有公营。毫无疑问,欧洲一些传统公用事业的官僚作风以及不顾成本收益的低效率倾向,一点也不在我国传统国有企业和公用越攀l伍晰研霓考
4、考2 0 05年第10期(尾第1874期)事业之左。因此,早在上世纪30年代,德国就开始了旨在促进竞争的公用事业改革。但直到上世纪70年代,随着世界性的放松政府管制潮流的兴起,为提高效率和缓解政府财政压力,欧洲的城市公用事业市场化改革才有了实质性进展。最典型的是撒切尔夫人执政期间,对英国不同行业的公共事业进行了大刀阔斧的私有化改革。到上世纪 9 0年代,随着欧盟经济一体化进程的加快,在日益加大的互相开放市场的压力面前,加上要降低公用事业运营成本的动力,德国和北欧国家的城市公用事业市场化改革才进人加速阶段,但总体而言,其私有化比重并不高。案例一:德国的电力自由化进程加快。1996年欧盟要求各成员
5、国开始电力自由化,并规定了到20 07年100%自由化的目标。为此,德国开始了“厂 网分开”的改革,并于2(X刃年6月建立了莱比锡电力交易所,促进发电企业竞价上 网。20 02年,该交易所与位于法兰克福的欧洲电力交易所实现联网,以促进更大范围的竞价上 网。案例二:瑞典公用事业改革领域不断扩大。1988年,瑞典对铁路进行纵向拆分,分别成立网络(即路执)公司和运输(即货运和客运)公司;1 98 9年开放公路长途运输市场;1992年开放国内民航运输市场;199 3年开始电信体制和邮政体制改革;1 996年开始电力改革,将发电和配售环节向市场开放;20(X)年,开始 天然气改革。案例三:德国城市公用事
6、业仍以社区公有为主导。到目前,按所有权和市场份额划分,德国城市公用事业市场分布状况是:( ) l供电:完全由市政府(或社区)所有的58 8家,占4 3%的市场份额,国家(国有法人股)所有的超过10 0家,完全私有化的仅5家。(2 )供气:完全由市政府所有的55 6家,占70%的市场份额,国家所有的约5 0家。(3 )供热:完全由市政府所有的4 92家,占 7 2%的市场份额。(4 )供水及污水处理:完全由市政府所有的69 3家,占5 1%的市场份额。(5 )垃圾处理:完全由市政府 所有的2 43家,市场份额接近5 0%,完全私有的约1(XX)家。(6 ) 城市交通:完全由市政府所有的超过20
7、0家,国家所有的约1 0家,完全私有的约120家。案例四:瑞典水务部门私有化比例不高。据瑞典财政部介绍,该国大部分供水和污水处理企业仍属于政府所有,其中规模较大的有4 0家:2 5家完全属于当地政府,8家由地方政府联合 所有,跨区域经营,只有7家由政府和私营资本合营。其中,最大的水务公司斯德哥尔摩水务A /司(STOCKHOLMVATTENAB)全部股权均为公有。(二)改革模式的多样化。由于历史和现实的原因,欧洲国家推进公用事业市场化改革采取了多样化的模式。案例一:实现政企分开。即将公 用事业部门从市政府分离出来,按私 法(公司法)组建公司,实行自负盈亏。德国柏林水务公司有着120多年的历史,
8、是德国最大的从事供水和污水处理的专业公司,期间因东、西德分裂而分为“东柏林”和“西柏林”水务公司。19 92年德国统一后 两家公司重新合并,组成新的柏林水务公司,由市政府直接管理。199 4年,政府决定将其改制为企业,同时授权其从事多元化、国际化经营。与此类似,汉堡市政府将污水处理部门先改制为污水处理公司,再由公司向银行货款60 ( X )万马克买断政.府股权,职工脱离公务员序列,即算完成改制。案例二:出售公有股权。不来梅市政公司S (WB )原是一家市政府所有的企业。19 99年,市政府将SWB49%的股权出售给 下萨克森州政府所有的一家按私 法运营的州属企业(E恤AG ),另5 1%出售给
9、一家荷兰公司D (EUST SCHEES-SENTGmbH)。市政府认为,政府不再拥有公司股权了,即实现 了私有化。案例三:特许权招标。不来梅 市垃圾处理过去一直是由政府部门直接负责,成本高、效率低。19 98年市政府向全欧洲招标,并与中标公司签订 了2 0年特许经营协议。从运营效果看,不仅环境得到有效保护,而且 从业人员全部得到安置,社区居民满意、公司也有盈利。汉堡市政府也通过类似 方式实现 了供气部门的市场化。案例四:公共服务外包。不来梅市将过去一直由政府部门直接负责的全部污水处理、城市绿化、建筑物维修业务,以及大部分道路、公交轨道维护工程外包给私营企业实施。(三)改革的渐进发展。德国许多
10、城市的公用事业改革没有采取一次性私有化的方式,而是根据社区民意和职工意愿分步推进,以确保职工权益和公共服务的质量。案例一:“先委托、后出售”。不来梅公共 交通部门原来是市政府的独资企业,因运营成本高,每年亏损 8 30 0万欧元,需市政府补贴。政府出售公司股权的动议遭到市民和工会的强烈反对后,决定分两步实施 改革:第一步,在不发生经营性裁员和保证员工 工资的前提下,将公交公司委托给企业自主经营,到20 10年将补贴降低到4 30 0万欧元;第二步,如果到201 3年仍实现不了这个目标,就向社会实行公开招标,出售企业全部股权。目前,各方已就此达成共识。与此类似,汉堡市政府早在5年前就将垃圾处理部
11、门转制为企业,并委托企业经营,但也准备在企业 经营不善时,通过招标 出售企业股权。案例二:“先转企、后 让股”。1 994年柏林水务公司即已从政府中分离改制为企业,但直到1 999年,柏林市政府才决定将公司4.9 9%的产权私有化,通过公开招标的方式选择了投资者。政府和私人投资者按出资比例分配董事。为提高效率,政府决定由私营投资者提名董事长,接管企业管理。而在监事会里,来自政府和工会的成员比例则高于私营投资者成员,形成了相互制衡的公司治理结构。案例三:分步出售股权。汉堡电力公司H (E助有着11 0年的历史,过去属于汉堡市政府所有,政府从1994年开始,分三次出售了2 5%、2 5%和50%的
12、公司股权,这 些股权最后又分别转让给了瑞典的一家国有电力公司V (A竹E N-FA LL ),成为其全资子公司。案例四:对转轨企业采取特殊的财务政策。在柏林水务公司和汉诺威USTA R交通运输公司的改革中,政府都没有在合同中设 定刚性的财务赢利或减亏指标。但对减少亏损给予适当奖励。汉堡污水处理部门改制后,尽管已按公司法运营,但政府也不要求其墩税,而只是自负盈亏案例五:不允许企业发生经营性裁员。无论是出售部分股权的柏林水务公司,还是整体转让的不来梅市政公司,政府都要求在一定期限内(如前者是巧年),不得发生经营性裁员。应对这每伍晰研t考考20 0 5年第10期(趁第1847期).种形势,不来梅市政
13、公司电力子公司发起了员工建议活动,员工提出的2 10 0条意见有2 0%得到实施,极大提高了员工积极性;同时,该公司设计了多套稳步消化冗员的方案,特别是加强员工的再培训,帮助其转岗或另谋职 业,从2X X)年初到2(刃4年底(预计),公司员工从6 57人将减少到4 61人,实现 了平稳过渡,公司因此在人力资源管理杂志获奖。(四)私有化不是惟一选择。德国和瑞典的垄断行业和公用事业改革的重点是放开市场、促进竞争、改善管理,而不是私有化。德国经济与劳动部官员称,推动私有化不是目的,改革是要让客户有更多选择,并使服务价格更具竞争性。瑞典竞争署负责人在谈到瑞典垄断行业中国有比例较高的问题时说,“我们看重
14、的不是私有化,而是竞争,如果是仅仅转变了企业的属性,竞争度没有提高,那是无意义的”;“衡量改革成功与否,应当是看改革后是否比改革前进步了,如果引进竞争后,消费者面临更多选择,新企业进人后促进了企业的优胜劣汰,则国家整体竞争力增强了,改革就是成功的”。在谈到瑞典电信部门的改革时,他说,“电信改革主要致力于从没有规则的垄断向有规则的竞争转变”。案例一:瑞典最大的发电公司VA竹EN-FA从集团公司仍为国有公司。VAr仃ENFA几集团公司在瑞典电力生产中占50%的市场份额,在北欧占 2 0%,是瑞典第一大电力生产商,其经营已经国际化(如:收购了汉堡电力会司H E助。据HEW负责人介绍,VA口T IEN
15、FA址欧洲公司在德国能源市场排名第三。但时至今日,该公司仍为瑞典政府全资国有公司。瑞典竞争署虽有意将其拆分,但也担心拆分后国有资本收益和规模效益可能下降。案例 二:德国政府对私营资本进入公用事业领域有所限制。如,德国政府规定污水处理量的私有化份额不得超过4 9.9%;又如,汉诺威 US-TRA交通运输公司曾拟与私营资本合资设立城市轻执公司,但没有得到政府批准,后来只能与国有的德国铁路公司合作。案例三:国家应该垄断自然垄断行业或环节。瑞典竞争署负责人表示,如果必须存在自然垄断,与其让 私人垄断,不如让国家垄断。实际上瑞典电信、电力、铁路、邮政等改革均体现了这一指导思想。(五)加强政府监管。德国、
16、瑞典政府官员都表示,公用事业的私有化和市场化关系政府、社区、所有居 民的切身利益,需要政府依据法律严格监管。案例一:加快立法进程,完善监管机制。欧盟为推进垄断行业改革制定了一系列法律法规,规定基础设施市场开放的原则,并针对不同行业提出了开放市场的时间表。德国政府于20 03年2月出台公司治理方针,规范公司治理机制和竞争行为。瑞典议会制定了反垄断法(199 3年)、竞争法,从各个方 面禁止或限制垄断行为,促进竞争。德国经济与劳动部的官员认为,建立有效的监管机制,具体可采取控制所有权比例、设定法定准入条件、调控网络和管道、合同约定、强化监事会职能等办法。案例二:加 强合同与价格监管。19 99年,柏林市政府出售柏林水务公司49.9%的股权时,曾规定了六项目标:一是保障供应,二是提高环保标准,三是降低水价,四是提高生产力和效率,五是引入现代化管理机制,六是确保公司可持续发展。瑞典斯德哥尔摩政府规定,水务公司为非营利机构。当20 03年公司盈余较多时,政府决定水价下调3.6%。案例三:设立独立的监管机构。德国政府建立了向政府直接负责的跨部门的联邦卡特尔局等独立
