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1、1论和谐社会视野中政府与社会关系的变 革与调整一转型时期，中国面临着政府与社会关系变革的重大课题。伴随着中国经济体制改革的不断深入，在从传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨的过程中，如何重新界定政府权限范围、规范政府行为、转变政府职能的问题引起了人们的极大关注，成为当前中国理论界讨论的热门话题。而从社会方面来说，如何提高社会自治能力、培育社会中介组织、建立社会对政府的监督制约机制也成为当下构建社会主义和谐社会的题中应有之义。现代社会的发展，需要一个全新的政府与社会的互动模式，需要一个善于调动、开发和利用各种社会资源及其能动性的社会管理新体制。这一新体制的核心在于，政府与社会之间能够形成共
2、生共长、相辅相成的良性互动关系。与计划经济体制下的“大政府、小社会”的国家社会关系模式不同，市场经济体制下的国家社会关系模式特征在于“小政府、大社会”。而我国建立社会主义市场经济体制的目标要求，也决定了采纳“小政府、大社会”模式的必然性。 （注：葛红艳、赵明洁：影响政府与社会基层组织分权的因素， 辽宁行政学院学报，2004. 4。 ） 大致说来，中国政府与社会关系的改革“大体经历侵蚀、转型和重建三个阶段”（注：中国战略与管理研究会社会结构转型课题组：中国社会结构转型的中近期趋势与隐患， 战略与管理，1998，5。 ）。在中国改革开放的历程中，其侵蚀阶段是对旧体制的瓦解阶段，它始于农村的经济体制
3、改革，表现为政府在意识形态目标约束下的自下而上的局部性改革；转型阶段始于城市经济体制改革，当改革过渡到城市以后，开始逐步明确市场经济取向的改革目标，以大规模的政策和法律来推2进市场经济建设。从当前的情况看，转型阶段尚未结束，它在体制上的典型特征是“双轨制”。改革的最后阶段，则是政府与社会双向的全面重建阶段。鉴于此，选择改革政府与社会关系的目标模式，首先意味着要放松政府对社会的控制，转变政府职能，即“放权”、 “让利”、 “松绑”、 “扩大民主”等等，也就是政府要由“划桨者”变为“掌舵者”（注：戴维奥斯本、特德盖布勒：改革政府企业精神如何改革着公营部门，上海译文出版社 1996 年版。 ）；同时
4、，要构建与政府相对应的市民社会。然而，由于我国曾长期推行了一套高度集权的计划经济体制和社会管理体制，非政府的市场要素和社会要素基本上未能发育起来。因此，探求现代社会自治的实现方式，解决好政府与社会的权力配制与职能分解问题，对于处理好和谐社会视野中的政社关系，具有十分重要的理论和现实意义。二在计划经济时代，社会生活中发生的一切矛盾和问题，都是由政府以政治的、行政的手段去解决，社会自身几乎没有自我管理、自我调节的能力和空间。可以说，权力过分集中是我国传统政治体制产生诸种问题的一个总病根。过分集中的权力不仅容易导致权力运行成本的增加与效率低下，而且为权力的滥用和腐化提供了可能性空间，直接影响政府权威
5、。邓小平曾经深刻指出高度集权的管理体制是导致机构和人员膨胀的弊端，他说：“我们各级领导机关，都管了很多不该管、管不好、管不了的事”， “这些事要有一定的规章，放在下面，放在企业、事业、社会单位，让他们真正按民主集中制自行处理，本来可以很好办”。这涉及到管理体制中权力和职能的调整、改革，触及到机构改革权能结构的变革，关键是政企(事)关系，即政府与企事业的关系；政市关系，即政府与市场的关系，亦称之为“两只手”“(看得见的手”与“看不见的手”)的关系；政社关系，即政府与社会的关系。这三大关系中权3能结构的变革，归根到底是政府与社会的关系，因为从一定意义上说，企业与市场都可以包容于社会经济组织与手段模
6、式之中。 （注：李大琨：调整政府与社会关系、推进机构改革， 理论前沿，1998. 9。 ） 因此，政治体制改革的一个焦点问题就是调整政府权力的运行范围及方式。具体到政府与社会之间，就表现为将原有高度集中的政府权力转移一部分给社会。由于一部分政府权力向社会的转移是由实践需要和政府自我认识而推动的自上而下的一种路径，所以又可以称之为权力下放。党的十三大指出，政府下放权力要“结合职能转移和改革机构来进行。但由于当时发展社会主义市场经济的思想还没有被明确提出来，所以，在既有的体制框架内，实践层面上如何具体操作仍然缺乏清晰的思路。市场经济体制的建立和发展，一方面存在着要求政府进行权力调整的迫切愿望，另一
7、方面也为政府权力调整提供了契机。此后的 20 年来，政府权力调整的步伐和速度逐渐在加快。从总体上来说，政府与社会之间的权力调整体现在政府向经济领域的活动主体企业放权和向社会领域的活动主体个人、社会中介组织和事业单位放权。调整的各项措施实质上是将政府的权限划定在一定范围之内，其目的在于追求有效率的政府。 （注：孙晓莉：政府与社会之间的权力调整， 社会科学，2001. 5。 ） 改革开放 20 年来，中国的政府与社会关系发生了根本性的变化。它首先始于改革初期对“文化大革命”的拨乱反正以及为重建党和政府的权威基础而进行的一系列努力。在政府管理模式方面表现为一是政府控制的范围开始缩小。对农村管理和农业
8、经营的放松管制，使农民通过家庭联产承包制获得了生产经营自主权；对国营企业的“放权让利”和允许个体、私营、外资等非公有制经济形式的存在和发展；对社会生活、学术文化活动的干预也在减少。人们的生活方式越来越多地与市场或时尚发生联系，而不再受政府管制。二是政府控制力度减弱（注：孙立平：改革4以来中国社会结构的变迁， 中国社会科学，1994. 2。 ）。农村家庭联产承包制的实行和撤社建乡，城市中人事制度和政府对单位经济控制的松动以及个体、私营、外资经济的快速发展，都标志着政府控制力的大大减弱。三是政府控制手段的规范性增强。在政府仍然保持控制的领域，控制方式也发生了变化，注意加强法制建设，开始由直接控制、
9、行政干预转向间接调控、综合利用多种手段调控社会发展。在政府管理模式变化的同时，大大拓展了社会的自由空间，导致了政府与社会之间的结构性分化。它突出表现在一是各类社会主体的自主权扩大，成为相对独立的资源提供者，它们主要通过市场调节对资源进行有效配置，对政府的依赖性大大降低。二是社会结构分化速度加快。一方面，社会功能结构的分化使各社会主体政治职能开始减弱、专业职能不断加强；另一方面，社会利益结构分化的核心是利益的重新分配和利益结构的调整，传统既得利益被大大削弱，一些新兴职业和掌握权力资源的传统职业则获得了更多的利益。三是相对独立的社会力量开始形成。新的社会角色群体和组织大量涌现，体制外的社会力量，如
10、较为独立的企业家阶层、个体户阶层都有了明显的发展。体制内的知识界、学术界、工商产业界以及一些党内人士开始扩大言论空间和自主利益要求。所有这些都有力地推动了民间社会力量的发育和成长。四是身份体系弱化，社会流动大大加快。社会精英流向多元化、大量农村剩余劳动力向城市流动、体制内工人和干部向体制外流动这三大趋势（注：孙立平：改革以来中国社会结构的变迁， 中国社会科学，1994. 2。 ） 正改变着中国社会的传统结构。五是社会中介组织大量涌现。这是政府行为退出一些领域以后保障社会活动有序化的重要方式之一，也是社会自主性的重要表现。六是价值观念开始多元化。多年来社会成员形成的传统价值观念的高度一致性在改革
11、开放以来明显趋于多元化。纵观中国现代化过程中政府与社会关系的演进，它实5际上是一个不断寻求的社会整合机制的过程。其总的趋势是以市场经济的契约性社会整合为方向的。随着以市场取向为主导的经济体制改革的不断深入，随着政府职能的不断转变和政治体制改革的开启，可以预见，这种契约性社会整合机制将会更加巩固，政府与社会关系的结构性分化将更加深入，它将继续对社会结构产生深远的影响。 （注：杨龙芳：改革全能政府、构建市民社会当代中国政府与社会关系发展变革的基本途径， 宁夏大学学报(人文社会科学版)，2004. 3。 ） 三我国传统的社会管理模式是由政府对一切社会事务“大包大揽”，等级性的行政联系通过各种形式的单
12、位以及农村组织渗透到整个社会，社会组织实质上承担着国家行政机关的部分功能，成为一级政权的附属物。这种社会管理方式的直接后果是，不仅政府背上了沉重的财政负担，而且社会成员因为只有依附于某一个组织才能获得必要的生活资料和发展资料，个人的自由选择权无从体现，从而导致既不利于个人发展，也不利于整个国家政治生活的发展。伴随着企业制度、住房制度、医疗制度和福利制度等一系列改革措施的实施，传统的无限政府正在向有限政府转变。这是政府权力定位上的一个里程碑式的变化。但这只是改革的初级目标，紧接着面临的问题就是如何进一步实现从有限政府向高效政府的转变。事实上，有些社会事务完全可以通过社会自身的力量，通过国家行政联
13、系之外的各种社会联系，通过各种社会协调机制得到解决。当前，利用社会自身的力量和政府合作来有效提高社会管理效率，已经成为社会发展的内在要求。在如何提高政府管理社会的能力这一问题上，我们既不能照搬其他国家的模式，同时也不能完全排斥外来经验。国外已有的经验可以为我们借鉴的一是社会中间组织(还有的称之为非营利部门、志愿组织、非政府组织、中介组织、公民社会、市民社会等等)的蓬勃6发展、二是合作主义(也有称之为法团主义、统合主义)理论的盛行。 （注：孙晓莉：政府与社会之间的权力调整， 社会科学，2001. 5。 ） 由于我们提供的是效能型政府、服务型政府、网络型政府、前瞻型政府、亲市场政府等政府模式，就必
14、须对政府职能进行新的定位，在精简政府机构的基础上进一步简政放权，但又要充分保证政府应有的经济、社会、文化等职能。计划经济时期的许多政府职能在当今市场经济条件下已经成为政府的冗余职能，而这些职能恰恰是社会自治能力增强后所必须的职能，我们要采取切实有效的措施，将政府部分冗余职能进行外移，将政府包揽一切的权力还权于社会和市场，要充分发挥市场的积极作用，保证市场的主体地位，进一步增强社会自治能力，加强社会自治作用，充分调动社会各方面的积极性和创造性，解决社会问题和社会矛盾，从而推动经济、社会和文化的和谐发展。 （注：杨代贵：论政府与社会间的职能转移， 重庆工商大学学报(社科版)，2003. 1。 ）
15、因此改革传统“全能政府”的畸形关系模式，实现政府与市民社会相互分立的理想关系模式，需要进行双向的努力。即一方面需要进行有限政府的制度创新，需要界定政府权力的限度， “校正”政府的越界行为，改变政府无所不包、无所不管的规模、权力和职能扩张倾向；另一方面需要进行构建市民社会的制度创新。要大力培养社会力量，建立充分发育的社会肌体，努力构建市民社会。这个过程也就是实现社会从依赖政府、甚至被纳入政府体系的地位上解放出来，形成政府与市民社会相互分立的过程。实现有限政府的制度创新，就需要以政社分开为原则，从制度上明确政府与社会组织各自在社区社会工作事务方面的职能与权限。最基本的就是要转变政府职能，强化政府的
16、公共服务职能和社会保障职能；再就是改革政府行为方式，将依法行政、依法治国作为基本的治国方略；此外，还要改革政府体制，7健全制度化的参与机制，完善整个社会利益聚合和利益表达的结构与规则，同时完善社会对政府的各项监督机制。培育市民社会的制度创新则是要大力扶持和发展各类社会组织和社会力量，不断增强社会自我管理的能力；重建社会结构和社会机制，培育“中产阶级”队伍，在政府、社会精英与民众之间建立制度化的沟通、服务和互动机制。 （注：李凯：转型时期我国政府与社会关系的变迁， 四川行政学院学报，2003. 4。 ） 在西方发达国家，政府与社会的关系往往被称为“伙伴关系”，即政府和社会组织构成了发展社区、建设社区的合伙人关系。在这种“伙伴关系”模式中，政府除了在公共安全、公共设施建设等方面实施直接的行政管理职能之外，其他方面一般依靠各种社会组织自己进行管理。因此，随着现代化的进一步发展和社会的进一步成熟，我国应该借鉴西方发达国家的成功经验，在政府和社会之间建立一种合作伙伴关系。四自近代
