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1、清末州县考绩制度的演变 【作者简介】关晓红，中山大学历史系教授。(广东 广州 ) 【内容提要】1904 年开始实行的考核州县事实，是清代考绩制度的重大变化。它是清廷 试图通过体制内变革，解决吏治腐败的积弊，并为推行新政考察和选拔能员干吏，巩固权 力基盘的措施。但督抚势力坐大，革故鼎新难以兼顾统治集团内部的利益分歧，而避重就 轻的结果，只能使改革徒具形式，背离变政的初衷，同样危及甚至瓦解清朝的统治。州县 考绩制的变革及实行，恰好显现了清廷进退两难的困境。 【摘 要 题】政治法律 【关 键 词】清末/州县考绩/制度变革/考核州县事实 【正 文】 清末是近代中国政治制度转型的重要时期，仿效外国政治制
2、度改革传统官制，成为新政 的主要内容之 1。不过，清朝官绅虽然可以从国外搬来各式各样的制度文本，并且仿照其 在中国建立相应的制度，但改制后仍然只能利用旧官僚体系中既有的官员来推行和操作， 而清廷被迫变政的原因之 1，正是吏治腐败，完全由旧人来操控新制，难以达到预期目标。 如何改造利用原有官吏，使之适应新体制的需要，成为清政府亟待解决的重大现实问题。 其对策之 1，是将实行已久的考绩制度进行变通调整，使之成为择优汰劣、选拔新政人才 的重要形式，为新政宪政准备 1 批可靠与高效的官吏，保证中央政令的贯彻。但官场腐败 积重难返，改革官制以适应变政需求，有可能导致官僚群体的涣散，同样危及甚至瓦解清 朝
3、的统治。州县考绩制的变革及其实行，恰好显现了清政府进退两难的困境。 清代官吏的考绩制度，主要是 3 年 1 届的大计与京察，前 者以外官为对象，后者以京官为对象，成为考核各级内外官吏的主要形式与奖罚依据，以 保证统治机器的有效运作，被清廷视为激扬大典。 （注：刘锦藻：清朝续 文献通考卷 91，选举 8，浙江古籍出版社，2000 年，总 8513-8514 页。 ）有关清代外官 考绩考课制的论述，多依据大清会典 、 清朝续文献通考 、 清史稿等官方典籍，主 要涉及大计的历史沿革、内容和操作规程。 （注：郭松义等：清代典章制 度 ，吉林文史出版社 2001 年；艾永明：清朝文官制度 ，商务印书馆
4、2003 年。 ）近年来 日本学者运用计量方法对康熙、乾隆时期的考绩制进行个案分析（注：大野晃嗣：清代 加级考中国官僚制度 1 侧面 ， 史林第 84 卷第 6 号，京都大学史学研究会 2001 年；小野达哉：清初地方官考课制度变化考成大计中心 ， 史林第 85 卷第 6 号，京都大学史学研究会，2002 年。 ） ，将研究工作引向深入。 然而，与考绩制在整个清代官僚制度中的作用及地位相比，学术界重视的程度以及研究 进展仍不尽人意。尤其是光宣之际州县考绩制发生了重大变化，迄今却鲜有论及（注：魏 光奇晚清的州县行政改革思潮与实践1 文，对此略有述及，认为具有近代性质 的改革色彩，并对民国时期的县
5、行政制度也有影响(载清史研究 ， 2003 年 3 期)。 ） 。清朝官方典籍于清季变政情形来不及整理，后人代为编辑，多少有些隔 膜，不能权衡轻重，判别正误，确考源流，难免取舍不同，或互相歧异，增加了认识的难 度。查阅中国第 1 历史档案馆的吏部、会议政务处、宪政编查馆、军机处录副、宫中档朱 批奏折等相关文件，并与清人的文集、日记、报刊等文献资料比勘互证，可以探究这 1 时 期州县考绩制的变化、原因及其效果。 1 清入关前，沿袭明代的考满与考察两种方式对官员进行考 核。入关后，在继承明制基础上逐渐形成新制，但仍有反复。 （注：顺治 2 年至 4 年，确定外官考绩制为大计，以 4 格为标准注考，
6、并以 3 年 1 届为考核周期。康熙 元年，曾 1 度罢大计，止行考满，并定考满办法。康熙 4 年停止考满，复行大计(钦定大 清会典事例卷 78，光绪己亥刊本)。 ）雍正元年复行内官京察，以京察与大计为京官外官 考核定制，每 3 年 1 次的考绩制度正式确立。 （注：近年来，艾永明对这 1 问题有所考异， 详见所著清朝文官制度 ，第 214217 页。 ）乾隆 510 年，依据各省省分大 小、缺分多寡，对大计卓异人数进行定额定制。 （注：大清高宗纯皇帝实录 ，卷 1242，第 9 页，乾隆 510 年 101 月辛亥。 ）至此，大计作为清代外官考绩的制度臻于完备。 各省官员的大计，考核程序由下
7、而上逐级进行，即由州县至府而道，道移司，逐级考察 后出注考语而汇综于督抚。 （注：钦定大清会典卷 101，第 10，光绪己亥刊本。 ）考核 以守、才、政、年(即操守、才学、政绩、年龄)4 格评等议叙，用 6 法参劾不法官员。 （注： 钦定大清会典事例卷 101，第 9 至 104 页，光绪 2105 年刊本。乾隆 3104 年前为 8 法。6 法即不谨、罢软无为、浮躁、才力不及、年老、有疾，8 法加贪、 酷。 ）考核评级分为卓异、供职两等，卓异有定额限制，仅占被考核的道以下官员的 105 分 之 1。因为被评为卓异者具有擢升迅速、可任要职等优势，成为朝野上下关注的焦点。但 督抚对卓异的荐举须承
8、担相应的责任。 大计以 4 格 6 法为定制，而各个时期的侧重明显有别，反映出历代清帝执政期间社会发 展与社会矛盾的不同特点。康熙时，其考课也，以民生之苦乐，为守令之贤否，以 守令之贪廉，为督抚之优劣，则廉者以劝，贪者以惩，有利必兴，有害必除，而民之不得 所者寡矣（注：大清圣祖仁皇帝实录 ，卷 2102，第 102103 页，康熙 6 年 6 月甲戌朔。 ） 。雍正时，则强调文官仓库之盈亏，办事之能否，武官骑射之优劣， 训练之勤惰（注：大清世宗宪皇帝实录卷 8，第 105 页，雍正元年 6 月乙亥。 ） 。 同治初年，由于战争的破坏，亟待恢复生产以稳定社会，故不仅以招集流亡、垦辟地亩为 大计考
9、核的主要依据，而且谕令凡州县官吏在开垦地亩、尽心民事方面业绩突出者， 即著该省督抚藩司，随时登之荐牍，以备擢用（注：大清穆宗毅皇帝实 录卷 4102，第 2104 页，同治元年 9 月癸丑。 ） 。清朝历代皇帝都反复强调州县官吏的重 要性，而考绩制度具有任人选能，奖勤罚懒，倡廉惩贪，澄清吏治，促进生产与稳定社会 等多重功能，作为确保官僚体系正常运转与良性循环的激励机制，起着 10 分重要的作用。 尽管历代清帝均意识到察吏即以安民，大计可以保荐循良，汰除 庸劣（注：大清文宗显皇帝实录卷 2 百 6，第 2106 页，咸丰 6 年 8 月庚戌。 ） ， 并将官吏考绩制视为经世之要图，保邦之大计，高
10、度重视并 3 令 5 申，但 自咸丰朝开始，以军务未竣、甫经履任等等借口而请求展缓大计的奏章不 绝于途。这 1 方面与持续增长的内忧外患及战事不断相关，另 1 方面则与清中后期督抚频 繁更换的情形对应。 （注：清制凡督抚履任时间不足 1 年，大计可展缓。另见魏秀梅从量 的观察探讨清季督抚的人事嬗递 ，台北中央研究院近代史研究所集刊 ，第 4 期，1973 年。 ）道、咸、同 3 朝以来，为筹集巨额赔款和越来越大的军费开支，清政府饮鸩止渴，大 开捐纳，滥行保举，造成仕途拥挤，官员的正常晋级秩序被打乱。由于积重难返，1 些省 份 3 年 1 届的举人大挑也被迫暂停， （注：刘大鹏：退想斋日记 ，1
11、898 年 1 月 7 日，山 西人民出版社，1990 年，第 77 页。 ）对仕途造成恶劣影响。光绪以后，进士分发知县本应 列班于即用，因宦途壅滞，只能积用等候空缺。 （注：何刚 德：客座偶谈卷 2，上海古籍出版社，1983 年。 ）有统计表明，109 世纪中后期，以捐 纳方式进入官僚队伍的人数激增，此类新进者竟占了各省官吏总数的近 50。 （注：张仲 礼著、李荣昌译：中国绅士关于其在 109 世纪中国社会中作用的研究 ， 上海社会科学院出版社，1991 年，第 235 页。 ）大量捐纳人员涌进官僚队伍，尤其是涌向 州县基层，滥竽充数，虚应故事，严重干扰了清政府的正常运作。各地督抚平日于属员
12、贤否，漫不经心。临时亦只奉行故事，甚至开奔竞之门（注：大清文宗显皇 帝实录卷 2 百 6，第 2106 页，咸丰 6 年 8 月庚戌。 ） 。即使像端方这样政声不俗的重臣， 其视为要函之中为数不少的信件，也是亲朋故旧请托安置私人。 （注：中国 第 1 历史档案馆藏：端方档案全宗，函字 31 卷，要函类。 ）在官僚队伍鱼龙混杂，急需强 化考核监督的情况下，大计反而不能按期举行，使朝廷对外官的约束力大为减弱，吏治腐 败不仅加剧了各种社会矛盾，还直接威胁着皇权统治的稳固。 官吏人浮于事，敷衍因循，导致办事效率日益低下，与推行新政所要求的高效实用形成 尖锐矛盾，不少新政措施成为 1 纸空文，朝廷为此大
13、伤脑筋。鉴于 3 年 1 度的大计不能防 微杜渐，激浊扬清，难以适应社会发展对官吏素质与办事效率日益增长的需求，也无法保 证清廷强化监控的需要，如何增强统治效能的问题迫在眉睫。在不可能全由新人行新制的 情况下，改造利用旧人旧制便成为唯 1 可行的选择。通过缩短考核周期，变更考核方式和 标准，充实考核内容，加大考核力度等方式整顿官僚队伍，势在必行。正是在上述矛盾纠 葛和现实需求的背景下，清末州县考绩制的改革拉开了帷幕，成为新政不可缺少的重要内 容。 清廷整顿外官吏治的第 1 项措施，就是下令各省建立课吏馆，首先要求各地督抚破除情 面，对道府州县官分发到省之初，必须躬亲面试，对鄙俚轻浮者， 即行咨
14、回原籍。其尚堪造就者，均令入课吏馆讲习政治法律 1 切居官之要，随时酌予差委。 其次，对试用期内的道府州县官实行期满甄别，优者留补，劣者斥罢，平 等者再勒限学习，均各出具切实考语，不得仍前含混。即选授实缺之捐纳保举各员，亦应 1 律考试查看，分别办理（注：朱寿朋编：光绪朝东华录 ，中华书局 1958 年， 总 48634864 页。 ） 。不久，清廷又扩大了通过课吏馆培训官吏的范围，要求 即用知县签分到省，亦必入各省课吏馆学习，由该督抚按时考核，择其优者立予叙补，其 平常者仍留肄习，再行酌量补用。当局希望通过面试、试用期满甄别、学习居官之 要等方式，在官僚队伍循环流动的人口加强控制。3 令 5
15、 申之下，各地纷纷建立了课吏馆。 1 些对新事物接受较快的督抚，还定期奏报课吏馆的情况。 （注：陈夔龙：光绪 2108 年 8 月清淮遵设课吏馆折 ， 庸盦尚书奏议卷 2，1911 年石印本。 ）这使得原来几乎失控的 局面有所改观。 在此基础上，清廷将改革的重心转向对在职在任州县官的考核、甄别与奖惩。为了保障 考核能够切实进行，上谕强调相对固定官员的任期，杜绝个人请托造成的频繁调动，要求 各地督抚详加考查，随时激扬，除贪酷昏颓各员应即立予严参外，其安坐衙斋，公 事隔膜，及专务铺张，并不知民间疾苦者，均著分别撤任开缺，慎选贤员补署，不准徇私 滥委（注：朱寿朋编：光绪朝东华录 ，总 5112511
16、3 页。 ） 。由于捐纳保 举滥行，清后期州县官吏频繁调动，已经成为贻害地方、殃及民生的痼疾，以此作为 固本培元、整顿吏治的第 2 项措施，应当说抓住了关键。从上谕的语气来 看，清廷对整顿各地吏治的决心坚定。 2 官员的任用与任期，相辅相成。清中叶之后，州县官吏的擢升任用标准及其依据问题， 长期困扰当局。咸同军兴，各省督抚每每以保举之名推荐下属，所举荐者处理政务的实际 能力，多凭督抚的只言片语。光绪 2105 年的 1 道上谕，将清廷用人的苦衷与无奈和盘托出： 自来致治之道，首重得人，彰瘅兼施，人材始奋。近以时势多艰，朝廷求贤若渴， 于各督抚专折保举，无不立予召见，以备随时擢用。乃近来封疆大吏但多保举，绝少参劾 之奏。有举无惩，良莠杂出嗣后各该督抚于实心任事之员，当核实具保； 其有声名平常，或贪虐有据者，应从严甄别，以儆其余。倘意存姑息，徒博宽大之名，置 民瘼于不问，该督抚责有所归，公是公非，难逃洞鉴也。（注：朱寿朋编：光绪朝东华录 ，
