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1、浅论政府信息公开的实践难题 【内容提要】 中华人民共和国政府信息公开条例首次对我国政府 信息公开的范围和主体、方式和程序、监督和保障等内容作出了全面、系统的规定，但是 该条例有关政府信息保密部分的内容操作困难，也与中华人民共和国保守国家秘密法 存在多处冲突，使政府信息公开工作难以避免实践上的难题，本文将对此进行浅显的探讨。【摘 要 题】理论探讨 【关 键 词】政府信息/公开/实践难题 【责任编辑】宫晓东 扬州市，邮编 2007 年 4 月 24 日新华社受权发布了中华人民共和国政府信息公开条例 （以下简称 条例 ） ，这是我国政治生活趋向民主化的重要标志。 条例首次对我国政府信息公开的 范围和
2、主体、方式和程序、监督和保障等内容作出了全面、系统的规定， 条例的颁布为 政务公开提供了法律依据，也为公众的知情权提供了法律保障，这既是政府自身建设的一 项重要法律制度，也是推进我国社会主义民主和法治建设的重要举措。有公开就有保密，这两者始终是相伴而生的，任何国家的政府信息都有可以公开的和需 要保密的内容。保密和公开之间，始终是一个需要划定界限的难题，也是实践中争议的焦 点问题。这次发布的条例也不例外，一方面， 条例与中华人民共和国保守国家秘 密法 （以下简称保密法 ）有冲突之处，另一方面， 条例本身涉及政府信息保密内容 的规定也存在难以界定的问题，这些问题将导致政府信息公开工作存在实践上的难
3、题。一、 条例与保密法存在着不协调（一） 条例与保密法的立法精神不同保密法是上世纪制定的，其立法的指导思想是突出保密的重要性，以应对改革开放 初期普遍出现的保密松懈思维，内容及体例上都是以如何确定密级、如何采取保密措施以 及如何追究泄密责任为主的，基本没有考虑信息公开的问题，现在看来与条例强调公 开的立法精神相冲突。 条例起草专家在接受媒体访谈时，强调条例与保密法最 大的不同是原则上的不同， 条例 “公开是原则，保密是例外”。从立法本意上看， 条例 的制定是“为了保证公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促 进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的
4、服务作用”。从条 文表述上来看， 条例第六条就明确提出行政机关应当及时、准确地公开政府信息，从第 九条开始到第十三条结束，更是以列举的方式详细规定了各级政府应当公开的信息范围， 累计有 23 种之多。而对于保密问题，仅在第四、第八和第十四条提及。由此确实可以看出 “公开是原则，保密是例外”的立法精神。（二） 保密法相关内容的不完善造成条例落实面临程序障碍要落实条例的公开原则，保证公民、法人和其他组织依法获取政府信息，就必须先 明确“保密是例外”问题，即必须首先确定需要保密的政府信息的范围和保密的程序， “例外” 之余的部分自然就是公开的范围。 条例第四条规定行政机关对拟公开的政府信息应当进 行
5、保密审查，第十四条也规定行政机关审查信息保密问题的依据是保密法 。因此，要落 实条例 ，依照保密法中相关的一些规定成了一道必经的程序。但是作为条例依 据的保密法却因自身存在着诸多问题，难以实现指导落实条例的目的。1.保密法中保密范围的不确定问题保密法第八条罗列了 6 种相对具体的秘密事项，但同时也以“其他经国家保密工作 部门确定应当保守的国家秘密事项”这样的措辞规定了第 7 种不确定的秘密事项，这种弹性的规定大大增加了行政机关实际设密工作中的不确定性，为实践中各地行政机关扩大秘密 事项范围提供了法律依据。2.保密法设密权没有限制的问题设密权是一种行政权，产生的是排除公众知情权的法律后果。在民主
6、政治和社会中，公 众的知情权是保障民主权利的一项重要力量，是制约政府行政权力的最根本途径，对知情 权的任何限制和排除，都是民主政治中的大事，所以设密权的行使主体和行使程序不仅要 由高位阶的法律来规范，而且要由高级别的主体来行使，由充分民主和公平的程序来保障。 而根据保密法第十条的规定，我国目前的设密权属于“各级国家机关、单位”，只有当 “对是否属于国家秘密和属于何种密级不明确”的时候，才由保密工作部门确定。 “各机关、 单位”的提法几乎没有任何限制，任何一个级别的行政单位都可以行使设密权。设密权的行 使随意性很大，缺乏监控和审核程序，也没有留给公众任何参与和表示异议的机会，这对 条例公开原则的
7、实施是一个极大的障碍。二、 条例存在的实践难题（一） 条例的“底线”操作困难条例在明确了诸多应当公开的政府信息的同时，在第十四条规定了公开时应当遵循 的一条“底线”，即“不得涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私”，同时规定了公开这类信息 时应当“经权利人同意”，除非政府有正当理由认为必须公开。但是实践中就如何明确政府 信息中的“国家秘密”、 “商业秘密”和“个人隐私”等问题很难有精确把握，公开还是保密？其 中分寸拿捏得准确与否都会对政府信息公开的愿望与力度产生重大影响。1.国家秘密问题国家秘密是指关系国家的安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围 的人员知悉的事项。 保密法第八条列举
8、的几项秘密事项是高度概括性的，因此第十条规 定“国家秘密及其密级的具体范围，由国家保密工作部门分别会同外交、公安、国家安全和 其他中央有关机关规定”。笔者简单检索了一下，会同国家保密局制订保密规定的部门有民 政部、能源部、人事部、公安部、教育部、国土资源部、科学技术部、劳动和社会保障部 等，规定的内容比较具体，基本上都与国家安全和利益相关，因此，依照保密法和 条例的规定，界定国家秘密并将其列为限制公开的范围应该是相对容易的。但由于 保密法第八条第七项为“其他经国家保密工作部门确定应当保守的国家秘密事项”留有 余地，实践中各地方行政部门可以利用该规定比较随意地扩大国家秘密的范围，影响信息 的公开
9、化。2.商业秘密问题商业秘密是指不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益，具有实用性并经权利人采取 保密措施的设计资料、程序、产品配方、制作工艺、制作方法、管理诀窍、客户名单、货 源情报、产销策略等技术信息和经营信息。在市场经济充分竞争的情况下，商业秘密的泄 露往往给权利人造成巨大损失，政府部门在公开可能涉及此类秘密的时候采取不自作主张、 而是征求权利人意见的做法无疑是明智的，在理论上也是可行的。问题是，在政府获知的 涉及商事主体的信息中，究竟哪些属于商业秘密呢？以工商档案为例，其中记载的3 企业信息内容通常是企业名称、注册资金、出资主体、经营范围、营业场所等企业存 在的必需信息，这些信息是不是
10、商业秘密？从表面上看，这些信息如果不经过查询，一般 难以被他人知晓，似乎符合商业秘密之不为公众知悉的特征；这些信息也是权利人实现经 济利益的基础，似乎也符合商业秘密之利益性特征。所以尽管有很多人反对，国家工商行 政管理局还是把此类信息作为秘密对待，1996 年 12 月 16 日国家工商行政管理局印发了 企业登记档案资料查询办法 ，其中第六条规定：“各组织、个人均可向各地工商行政管理机关进行机读档案资料查询。 ”第七条第一款规定：“各级公安机关、检察机关、审判机关、 国家安全机关、纪检监察机关，持有关公函，并出示查询人员有效证件，可以向各级工商 行政管理机关进行书式档案资料查询。律师事务所代理
11、诉讼活动，查询人员出示法院立案 证明和律师证件，可以进行书式档案资料查询。 ”根据该规定，即便是党政机关查询企业档 案，也必须要有一定的事由，否则不会要求出具公函，而其他的各组织和个人以及律师事 务所，要想查询书式档案，就必须先打官司，除作为证据向法庭提交外，工商档案不能被 派作其他用场。这一规定事实上将工商档案信息作为了商业秘密来对待。随着政治经济环 境的变化和认识的发展，现在已经很少有人认为此类信息应当保密和限制公开了。各地方 工商行政管理部门在近几年来已经基本放开了此类档案的查询，当然收费是比较高的。但是还有一类工商档案信息仍没有合理公开，那就是企业的抵押信息，仍有相当多的工 商管理部门
12、将企业的抵押档案另册归档，并执行国家工商行政管理局 1996 年的规定，拒绝 向外界透露，造成企业资产信息的不透明，影响了企业的融资、运转和交易的进行。3.个人隐私问题个人隐私是指个人不愿意公开或不愿意让他人知悉的个人秘密，是公民个人的私人信息， 对维护公民的人格权有着重要意义。我国目前虽然没有关于隐私权保护的法律规定，但通 过名誉权、荣誉权等权利保护间接地达到了保护隐私权的目的。但是个人的生活内容以及 涉及的社会关系是多样的，究竟哪些属于隐私的范围，哪些则不属于，很多时候与整个社 会所处的发展阶段以及大众的一般而普遍的看法相关，很难划出一个清晰的界限来。例如 最近有媒体报道，安徽省合肥市物价
13、局在调整污水处理费标准听证会前后都拒绝媒体采访、 拒绝透露消费者代表联系方式。就在物价部门千方百计地为代表“保密”时，消费者代表之 一的李海洋却对物价局的行为颇有微词：“当初既然愿意报名当代表，我的这些个人信息就 不算是隐私了。 ”类似听证等制度中，政府拒绝公开相关信息的做法是比较普遍的，涉及个人隐私是一个 重要的理由。在缺少评判标准和评判者的情况下，可以预见，个人隐私将成为政府拒绝信 息公开的主要借口之一。（二） 条例的“例外”难以操作条例第十四条规定：“行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经 济安全和社会稳定。 ”这是条例确定的公开原则的一个例外，任何一个现代国家都有国 家安
14、全、国家主权、公共秩序的问题，不公开的例外就是指这一部分。问题是这一“例外” 缺乏可操作的依据，有可能在实践中会被不当扩大化，不单是普通民众有这样的担心，就 是信息公开立法的专家也表示这样的担忧是可能的。对于国家安全、公共安全的含义，是容易取得共识的，但对于经济安全和社会稳定问题， 究竟该如何理解？1.经济安全问题所谓国家经济安全，就是指一国最为根本的经济利益不受伤害。其主要内容包括：一国 经济在整体上主权独立、基础稳固、运行健康，在国际经济生活中具有一定的自主性、防 卫力和竞争力，能够避免或化解可能发生的局部性或全局性的危机等。经济全球化对许多国家产生了巨大影响，尤其是对经济实力较弱的发展中
15、国家。随着外 资并购中国企业的增多，国人对国内的经济安全问题日渐关注，相关政府部门对于企业信 息、地方产业政策等的发布也日渐慎重，但部分政府部门过多地注意了“安全”的问题，凡 事都与经济安全问题挂钩，动辄对企业信息的提供利用加以限制，反倒违背了经济的发展 趋势。2.社会稳定问题在我国，维持社会稳定的问题历来是受到充分重视的，尤其是自 20 世纪 90 年代中期以后，由于经济转轨和社会转型引发出诸多社会问题，社会矛盾激化，社会稳定问题更被放 到了一个突出的地位。在这种政治和社会环境下，社会稳定问题存在着一定程度的误读， 把稳定理解为不能有纠纷，对产生纠纷的原因以及表达不同意见的方式不做区分和研究
16、， 以不作为的方式逃避解决纠纷，以此换得一个貌似稳定的局面。笔者常到一些地方政府的 房产、土地、工商等管理部门了解档案信息提供利用情况，发现原先正常提供利用的业务 都或多或少地以各种理由停止了，如以前可以查询提供的房产转让、抵押信息、土地出让、 开发信息等，由于权利人对公开信息不满，登记机关大多停止了提供利用业务，理由就是 社会稳定受到了严重威胁。可以预见，社会稳定将成为政府部门拒绝公开相关信息的另一 个重要理由。（三） 条例中知情权保障程序问题确定政府信息公开制度，保障的是公民的知情权。 条例颁布之前的保密法对于 公众知情权是没有考虑的，如果公众认为某一项信息不属于保密范围而应当公开时，除了 得到行政机关的认可和同意外，别无其他解决途径，近几年媒体披露的发生在北京、上海 等地公民个人查询个人房产档案遭拒，起诉法院也因无法可依而被驳回的事例就是证明， 在社会上曾引起强烈反响。
