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1、1我国旅游管理体制改革的历程关键词:旅游管理体制改革;职能转变;机制创新，行业管理 摘要:我国的旅游管理体制改革从 1978 年开始至今，共经历了起步、发展、深化和创新四个阶段.本文综述了四个阶段中旅游管理体制改革的背景、内容和改革给中国旅游业发展带来的巨大成果。党的十一届三中全会之后，我国的旅游管理体制随着国家对外开放、旅游产业的恢复和迅速发展，经历了由传统管理体制向新体制变革和转换的过程。回顾这一改革创新的过程，可以根据改革的内容和改革的成果分为四个阶段. 一、我国旅游管理体制改革的起步阶段 1978 年之前，我国的旅游管理机构主要任务是从事从中央到地方的外事性、政治性的接待工作，1964
2、 年成立的我国“旅行游览事业管理局”是外交部的外事行政管理部门.1978 年，改革开放打开了中国关闭了几十年的大门，一个潜在而巨大的国际人境旅游市场迅速发展，外国游客如潮水般涌来，荡激着原有的外事政治接待型旅游管理体制.1978 年 3 月，中共中央批转了关于发展旅游事业的请示报告，报告中对旅游管理体制改革明确了三个方面的意见:一是“将目前的我国旅行游览事业管理局改为直属国务院的管理总局”;二是“各有关省、市、自治区成立旅游局，负责管理各地方的旅游事业”;三是“为了统一领导旅游事业，建议成立 17 人的旅游领导小组。1978 年 7 月，国务院成立了由副总理亲自挂帅、相关部门加人的旅游领导小组
3、，开始建立各省级旅游管理机构，将旅游局变为国务院直属局。1978年 8 月，国务院批转了旅游事业管理总局关于改变全国高级饭店管理体制的建议，将一批专用别墅和接待外宾的宾馆划归旅游行政部门分类管理。同年 10 月，2国务院批转的全国旅游工作座谈会纪要)中提出将一批饭店、车队统一归口各地旅游局或外办领导，并要求饭店、宾馆、车队实行企业化管理。这次大的改革举动不仅缓解了当时游客大量涌人、接待设施严重不足的状况，而且形成了我国第一批旅游生产力，奠定了旅游业发展的最初基础，我国的旅游但旅游管理体制改革的开始，并不意味着新的、适应当时旅游发展的转型体制随之诞生。20 世纪 80 年代初立的旅游管理体制是统
4、一领导、统一经营、统一对外，领导和经营体化的制度格局.这种管理体制虽然淡了外事接待职能，强化了经济职能，但却以权力过分集中、政企合一、两权不分、宏观管理职能软弱、微观包办干预过多为特征。这样的体制很快就显示出不能适应国家进一步改革开放大形势和我国旅游业飞速发展的需要从 1980 年起，国务院决定在东南沿海的几个新建城市中试办经济特区，以更灵活的政策、更大的步伐引进国外先进技术、人才和资金，加速现代化的建设。这使旅游业受到积极的影响，跃上了第一个发展的高峰.在 20 世纪 70 年代末期和80 年代初期的几年中，国际人境旅游人数连续翻番，一直以 25 师的超高速增长。但旅游部门的接待能力却不能立
5、刻赶上游客增长的需求，特别是重点开放的旅游城市，更是差之甚远。迫切感到了旅游业需要放开手脚、大刀阔斧加速发展的必要性。如果继续保持政企合一、政府高度集权的管理体制，必然会对旅游业的大发展产生约束和阻碍。1981 年 3 月，中央书记处、国务院专门听取了关于旅游工作情况的汇报，并研究了旅游业的发展问题，提出了旅游管理体制改革的重要原则，即，国家旅行游览事业管理局要成为全国管理旅游事业的行政机构，统一管理全国旅游工作;国家旅游旅行游览事业管理局作为旅游管理机构，必须和我国国际旅行社实行政企分开;国旅总社统一经营外国旅游者来华的旅游业理。1982 年，我国旅行游览事业管理总局和国旅总社正式分家，这是
6、我国旅游管理中政企分开3的第一步，从此，中国才诞生了真正意义的旅游企业和旅游行政管理机构，旅游管理体制改革才具有了正确的方向、真实的内容和意义.政企分开后的旅游管理机构进一步明确了跳出政企合一圈子后的基本管理职能、管理原则、管理方法和管理任务。1981 年 10 月 10 日，国务院发布了关于加强旅游工作的决定，明确提出了国务院关于旅游管理体制改革的基本思路是“统一领导，分散经营，政企分开，分级管理，统一对外”，并具体规定非旅游部门不得经营对外旅游业务，不允许外商以任何形式在我国国内经营旅游业，旅游外联工作统一由我国国际旅行社和我国旅行社对外进行，各省不搞外联，不直接对外招徕游客。这种管理方式
7、一直持续到 20 世纪 80 年代的中期. 二、我国旅游管理体制改革的发展阶段 在经历了 20 世纪 80 年代的第一次旅游发展高潮之后，我国大地涌来了更大的旅潮。80 年代中期，农村经济体制改革的成功之后，城市中开始涌动了改革潮，各行各业的体制改革开始接踵而来。在试办沿海经济特区成功的基础上，14 个沿海城市对外开放，使我国开放的程度进一步扩大，不久开放地区就达到了 200 多个，范围遍及全国各地。旅游业作为对外开放的窗口和龙头，在这改革大潮的推进下形成了一派欣欣向荣、兴旺发达的景象。1984 年，我国旅游业又创历史辉煌，旅游人境人数达到近 1300 万人次，年增长率高达 6%，形成了改革开
8、放以来的第二次旅游发展高潮。与此同时，旅游发展中出现了以下矛盾和困难: 1.旅游需求急速膨胀和旅游供给严重短缺的矛盾。在旅游人境人数急速增长的情况下，旅游设施无论从数量上还是质量上都无法满足需求，特别是饭店和交通，已成为当时制约旅游业发展的焦点和瓶颈。 2.其他部门进入旅游业的热情和旅游业壁垒的矛盾。巨大的市场规模和无限的发4展潜力以及当时旅游供给的严重不足，预示着旅游业将有极好和极快的投资回报。这促发了许多 部门、行业以及外商投资经营旅游业的热情和冲动。但在当时中央集权式的旅游管理体制 83 下，国务院反复强调“非旅游部门不得经营对外旅游业务，不允许外商以任何形式在我国经营旅游业”. 3.旅
9、游产业大发展和集权制管理的矛盾.旅游产业在第一、第二次旅游大发展局势的带动下形成了一定的产业基础。但在大改、大发展的浪潮中，观念上和政策上的种种制约显示出现行的旅游管理体制对旅游大发展有极大的局限性和不适应性。旅游业能否冲破计划经济条件下形成的观念、方法和政策的制约，充分调动各方面的积极性，取得突破性和跨越式的发展，成为当时的关键问题。改革是出路，发展是硬道理.在旅游大潮已经拍岸而至时，光靠行政命令是不能左右形势的，我国的旅游业在重重困难和矛盾中，孕育了改革与发展的大手笔.1984 年 7 月，中共中央办公厅和国务院办公厅转发了国家旅游局(关于开创旅游工作新局面几个问题的报告，提出“加快旅游基
10、础设施建设，要采取国家、地方、部门、集体、个人一起上，自力更生和利用外资一起上的方针.”在外联工作上，要打破独家垄断的思想，允许中旅、国旅、青旅等单位开展竞争，积极扩大各自的活动领域和服务对象.在旅游管理体制上，要实行政企分开、统一领导、分散经营的原则.国家旅游局要减政放权，给地方更多的权限，各级旅游行政管部门对于束缚所属旅游企业正常发展的规章制度要进行改革，所有旅游企业都要办成独立经营、自负盈亏的经济实体。在旅游管理职能的转变方面，国家旅游局的主要职责是“拟定发展旅游业的方针、政策和主要规章制度，根据国家经济计划制定发展旅游业的长远规划和年度计划，协调各有关部门、地区、企业之间的经济关系，组
11、织对外宣传和旅游信息的5传播，发展对外旅游事务，监督检查政策、计划和法令执行情况，及时处理旅游工作的问题等.”(报告吹响了我国旅游管理体制改革的号角 1985 年 1 月，国务院在批转国家旅游局关于当前旅游体制改革几个问题的报告中，将旅游业的发展方针进一步明确为四个转变，即“从过去主要搞旅游接待转变为开发、建设旅游资源与接待并举;从只抓国际旅游转变为国际旅游、国内旅游一起抓;从以国家投资为主体建设旅游基础设施转变为国家、地方、部门、集体、个人一起上，自力更生与利用外资一起上;旅游经营单位要由事业单位转为企业化经营。 ”上述改革方针的提出极为符合我国的国情，合乎我国改革开放的方针和路线，因而它一
12、出现调动了国内外各方面发展建设旅游业的热情和积极性，使我国的旅游业出现了万马奔腾、欣欣向荣的景象。这次改革的巨大成果主要体现在两个方面: 1.旅游基础建设大幅度发展，旅游生产力大大增强.从 1984 年起，我国掀起了旅游饭店建设的热潮，短短的几年内，就使饭店供给短缺制约旅游业发展的状况从根本上得以解决.1984 年至 1988 年，全国共新建、改建、扩建的客房数净增了 14.3万间.国家利用外资取得明显效果，1985 年一年，全国批准的中外资合作项目共109 项，其中旅游项目就有 73 项，占总数的 67%.“七五”期间，旅游基本建设投资规模约为 190 亿元人民币，其中利用外资的比例约占 5
13、3.3 肠，成为旅游产业投资中不可缺少的重要组成部分。 “五个一起上”的发展方针极大地缓解了旅游业建设资金缺乏的问题，使我国旅游业在短期内突破了基础设施不足的隘口，立刻呈现出飞跃和超前发展之势. 2.多种经济形式并存的旅游经营格局和 多元化的旅游管理体制形成，旅游产业规模迅速扩大.“五个一起上”的改革开放方针极大地调动了各部门、各地方大力发展旅游的积极性，使我国旅游业跨越了原6有的所有制形式，打破了只允许旅游部门、外事部门办旅游的垄断局面，形成了各种经济成分和利益集团共建旅游的格局，也必然会引发出旅游管理多元化的体制，引人了竞争机制.最为突出的是我国旅游饭店在 20 世纪 80 年代的末期已经
14、多达近 2000 家，分别隶属于近 500 个不同的单位和部门。此外，各行各业开办旅行社、旅游车队、景点景区、商店的情况也屡见不鲜。真正属于旅游局直属的旅游企业还不足旅游企业总数的三分之一，非旅游部门接待的来华旅游者人数和创造的旅游外汇数甚至超过了旅游部门. 三、我国旅游管理体制改革的深化阶段 在改革取得巨大成就的同时，旅游业的发展又不可避免地出现了许多问题和弊端。一是旅游业的发展开始宏观失控，产业结构失调逐渐突出。许多旅游热点城市和地区不顾市场需求和供给数量的变化，大量建造宾馆饭店的投资热持续不断，并且盲目追求高档、豪华、大型饭店;而旅游交通等投资大、见效慢的旅游基础设施却没有赶上饭店的建设
15、速度，一时间成为制约旅游业展的新的短线。二是多头搞旅游，政令不一，利益动机各异， “分散经营”的原则被广泛运用， “统一领导”的原则却被闲置一边，旅游全行业统一管理的机制和政策法规没有形成，造成全国旅游市场秩序混乱无序，削价竞争、以假充真、以坏充好、三角债拖欠现象日益严重，不仅损害了国家利益，而且扭曲了企业形象.三是政出多门、条块分割、多头领导、各成体系，许多旅游企业大而全、小而全，资源浪费，重复建设现象严重，旅游业发展缺乏统一规划、统筹安排，人为地割断了旅游活动中各环节的内在联系，造成滞阻和脱节，已经到了严重妨碍旅游业的正常运转的程度。上述问题似乎表明，旅游管理体制的改革与其他行业的改革一样
16、，不可避免地受到“一抓就死，一放就活，一活就乱，一乱就收，一收就死”的怪圈的困扰。这种利弊共存的格局向己经进行7改革后的旅游管理体制又提出了更大的挑战，进一步深化旅游管理体制改革已经势在必行。如何进一步深化旅游管理体制改革?参照国际旅游发达国家的改革经验，结合我国旅游业发展的实际情况，我们获得了一个共识，即旅游业要突破本系统界限，跨地区、跨行业、跨部门发展是一条不可逆转的客观规律。旅游行政管理部门对旅游业的管理也要突破系统界限，尽快转变管理职能和管理方法，抓宏观放微观，建立起旅游全行业管理的一整套规范、制度、政策和法规，这是旅游持续、稳定、健康发展的关键所在。从 1985 年开始，各级旅游行政管理部门开始在实践中探索旅游全行业管理的内容和方法。一是要加强旅游规划的职能，国家旅游局于 1985 年制定了我国旅游业第一个发展大蓝图:“1986 年至 2000 年旅游行业的发展规划”，希望通过规划和体制改革把各部门、各地方的旅游发展统筹到这个总设计方案上来。二是要加强政策法规职能，通过旅游立法，规范旅游全行业秩序和各类旅游企业的经营行为。1985 年，国务院
