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1、1试论制度创新对司法能力提高的作用关 系人民法院作为国家的审判机关，它的职责和作用是在党的领导下，依法独立公正地行使审判权，通过司法活动调节各种社会关系，制裁违法行为，实现全社会的公平和正义，从而达到巩固党的执政地位，维护国家长治久安。可以说，人民法院的事业与国家的前途、党的事业息息相关。在司法领域保持和体现党的先进性，关键要加强司法能力建设，提高司法水平，发挥好法院职能作用，为构建和谐社会提供优质高效的司法服务和保障。所谓的法院司法能力，是指法院依照宪法规定，依法独立公正地行使审判权，并通过司法活动调节各种社会关系，制裁违法行为，实现全社会公平和正义的本领和水平。从我国的具体情况看，法院司法
2、能力提高面临着来自三个方面的严峻考验：第一，法院所肩负的艰巨任务和历史使命；第二，法院所面对的司法环境和时代要求；第三，法院的现有运行制度与法官自身状况存在的问题。当前，我国司法改革发展正处于关键时期。法院要适应新形势新任务的要求，发挥好法院职能作用，为构建和谐社会提供优质高效的司法服务和保障，就必须大力解决上述三个方面的问题，第一、第二的司法能力考验问题不是法院自身能解决的，至于第三则理应成为法院研究的重点问题。要提高法院司法能力除了加强司法能力建设的指导思想，重要的是以建设高法官队伍素质为关键，以改革和完善法院的审判体制和工作机制为重点，以加强法院的基层建设和法院队伍建设为基础。提高司法能
3、力关键是全面提升法官的整体素质，但作为制度建设在司法能力提高中却是当前的重点，笔者从下列三个方面论述制度创新与司法能力提高的作2用关系。一、推进制度创新是提高法院的司法能力建设的必然要求法院的司法能力与法官特别是法院领导干部的自身素质密切相关。民主也好，监督也罢，一切审判工作都要通过广大法官来实现。作为法院，我们的司法活动表现能否使人民群众满意，关键也要靠广大法官来实践。但是，提高法官的司法能力，又不能仅仅限于提高法官内在素质这一个方面。法院的司法能力既指法官的个体能力，更指法官的整体能力，而法官的整体能力表现形式就是法院的整体司法能力，法院整体司法能力如何提高很大程度上取决于体制和机制，尤其
4、是决策机制、司法体制、监督机制以及法官任免机制等等。从这个意义上说，加强法院的司法能力建设，既要注重建立在法官高度自觉基础上的自律，更要注重建立在严格制度约束基础上的他律。法院的司法能力建设重在制度化、规范化和程序化。我们要推进制度创新，形成一整套更加科学的、民主的、公正的、高效的司法体制和机制，使法院从自我约束性质的司法行为，逐步发展到以体现制度约束性为主的司法行为，从而真正实现司法能力的制度化建设目标。虽然法院的司法行为是我国司法活动的核心，但长期以后，在关注司法能力方面很容易淡化忧患意识，忽视制度建设。司法的特殊地位容易使一些法官滋生优越感以及与此相联系的特权思想和行为。邓小平同志在总结
5、“文化大革命”教训时明确指出：“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。 ”制度建设对于一个单位的建设特别是对法院司法能力的建设，起着无可替代的作用。当前，我国司法改革和法院基层建设正处在一个关键的发展时期。面对机遇和挑战，必须大力加强法院的建设，尤其是法院的司法能力与执法水平的建设，这也3是提高党的执政能力的一个重要内容。胡锦涛同志指出：“加强党的执政能力建设，是我们党充分利用所面临的难得机遇、正确应对所面临的严峻挑战、从而完成所担负的历史使命的现实需要，也是关系到全面建设小康社会进程、关系到社会主义事业兴衰成败、关系到党和国家长治久安的重大课题。 ”加强法院的司法能力建
6、设，不仅要求法院以与时俱进的态度对待马克思主义、对待发展变化着的现实，不断创新中国化马克思主义理论成果，而且要求法院建立起适应时代精神和体现人民意愿的司法理念，不断改进和完善法院的审判方式与审判管理体制，以及一系列司法体制机制，以此推动新的实践，担负起带领全国人民全面建设小康社会、实现中华民族伟大复兴的法律保障使命。因此，把制度建设作为司法能力建设的核心内容，既是对历史审判经验的科学总结，又是当今法院的现实选择。二、推进制度创新是提高法院的司法能力的重要环节在新的历史条件下，法院能否始终做到“三个代表”，始终保持先进性和纯洁性，固然与法院整个队伍的思想、组织和作风建设直接相关；但问题在于，法院
7、整个队伍的思想、组织和作风建设成效的充分发挥，始终受制度建设的影响。邓小平同志指出：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”。因此，不断推进制度的创新和优化是当前法院在新的历史条件下提高司法能力、永葆自身生机活力的关键环节和“治本”之策。党的十六届四中全会通过的中共中央关于加强党的执政能力建设的决定后，最高法院院长肖扬就在 2004 年 12 月 16 日举行的全国高级法院院长会议上讲话中提出，增强司法能力、提高司法水平，不仅是依法审判的必然要求，而且是提高党执政能力的重要内涵。 （1）其中又强调司法能力的评断标准，指出司法能力是不4是强，司法水平是不
8、是高，检验的标准是案件的质量；指出衡量审判案件的质量就是看是不是既确保了公正，又提高了效率；指出公正，是符合客观实际、实事求是的公正，是符合法律规定的公正，要注意客观事实与法律事实相结合，用公开、透明的工作程序和方式，让群众看得见、信得过，感受到司法公正。效率，是在公正前提下的效率，是法律规定时限内的效率。同时指出要切实加强司法能力建设，确保公正司法、高效司法，要从制度入手，推进制度创新，按照科学、民主、法治的精神改善法院的审判方式和执法方式，这无疑是加强法院的司法能力建设必须牢牢加以把握的关键环节。在制度建设中，特别涉及到廉政建设上，最高人民法院又提出要求，各级法院要尽快在人民法院建立起“四
9、不为”机制：加强反腐倡廉教育，着力构筑“不愿为”的自律机制；加强制度建设和监督制约，努力形成“不能为”的防范机制；加大惩治腐败的力度，进一步强化“不敢为”的惩治机制；从严治院与法官待遇从优相结合，积极探索确保法官“不必为”的保障机制。 （2）随后，最高院又就改革和完善法院内部设置提出了一系列重大的创新思路，比如不在城市市区内设置人民法庭、 （3）关于“二五改革”八项重点（4）等等。同时，还就以审判管理带动司法公正与效率提出了一系列新的重要论述，提出正确处理五大关系：便于群众诉讼与便于法院审判关系；参加社会治安综合治理与依法独立行使审判权关系；坐堂问案与巡回审判关系； 司法调解与判决关系； 法官
10、审判与人民陪审关系。 （5）这一些重要论述虽然目前没有上升为制度，但已经是为了创新制度提供了理论上的依据。创新制度来提升司法能力也越来越得到各级法院的高度重视。 这些体制性的改革创新集中体现了法院面向时代的司法理念，体现着全心全意为人民谋利益的司法取向，成为我们在新世纪新阶段加强司法能力建设的重要保证。为此，一要积极推进法院的自身建设层面上的制度创新，解决“不断提高法院的司法能力和执法5水平、提高拒腐防变和抵御风险的能力”这两大历史性课题。要真正解决这两大历史性课题，就必须推进法院内部教育制度的创新，进一步健全法官特别是领导干部各类学习、教育、培训制度以及法官内部思想政治工作制度，努力建设学习
11、型法院，提高全体法官理论思维和适用法律思维水平；必须推进法院内部管理制度的创新，进一步完善能够涵盖法院的全部司法活动以及法官思想、工作和生活作风，既有时代特点又有约束作用的管理制度体系；必须推进法院内部监督制度的创新，本着源头重于末端、权力系统重于非权力系统的原则，进一步强化法院内部监督制度，并使法院内部监督同群众监督、舆论监督、法律监督有效衔接起来。二要积极推进管理层次上的各项制度创新，真正实现“科学司法、民主司法、独立司法”的司法方略。以什么方式司法，怎样处理好审判委员会司法与法官个体司法的关系，既是法院整体司法能力的反映，也影响着法院整体司法能力的充分发挥问题。党的十六大报告强调：“一定
12、要准确把握当代中国社会前进的脉搏，改革和完善党的领导方式和执政方式、领导体制和工作制度，使党的工作充满活力。 ”虽然在这报告里是针对党的执政能力问题，实际上运用到法院提高司法能力上也是理论同一体的问题，因此，必须按照总揽全局、协调各方的原则，加强和完善法院在审判上的指导体制，既保证在以审判委员会为指导核心，又要充分发挥审判业务庭、个体法官独立审判活动；必须推进依法独立司法，把审判委员会对审判管理与指导纳入法制化轨道；必须改革和完善审判委员会的工作机构和工作机制，改革和完善决策机制，推进决策科学化、司法独立化，司法民主化。三要积极推进案件流程、质量及其效率管理层面上各项制度的创新，更好地贯彻“司
13、法为公，司法为效，司法为民”的价值取向。案件流程、质量及其效率管理层面上各项制度能否通过创新而获得优化，直接关系着司法能力、执法水平能否得到更快地提高，关系着当事人的6诉讼权利与诉讼效率能否得到有效的维护和实现。法院要切实贯彻“司法为公，司法为效，司法为民”的要求，就必须全方位地推进案件流程、案件质量及其案件效率管理层面上的制度创新。三、努力开拓以制度创新推进司法能力提高的新境界创新是一个民族的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力，也是一个单位永葆生机与活力的源泉。在汹涌澎湃的时代大潮中，谁能够首先推进制度创新，形成更加科学、更加完备、更加有效的制度，谁就能够走到潮流的最前面。在中共十六届四中全
14、会通过了关于加强党的执政能力建设的决定之后，最高法院随即提出“全面增强司法能力”，提出加强与党的执政能力建设相适应的司法能力和司法水平。近几年来，司法改革和基层法院建设取得的成就，都是与我们不断进行的理论创新、制度创新、科技创新等分不开的。当前，面对新形势、新情况、新问题，我们必须继续坚持以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持一切从实际出发，解放思想，实事求是、与时俱进，紧跟时代发展潮流，不断研究新情况，解决新问题，形成新认识，推动新实践，开拓司法制度建设的新境界。 （一）开拓提高司法能力制度建设的新境界，必须着眼于加强法院的司法能力建设目标任务来进行。 肖扬院长
15、在 2004 年 12 月 16 日举行的全国高级法院院长会议讲话明确提出了加强法院的司法能力建设的总体目标，并提出了今后法院要从六个方面全面增强司法能力。首先是要增强惩罚刑事犯罪，维护国家安全和社会稳定的能力。 其次要增强依法调节经济关系，促进社会主义市场经济健康发展的能力。第三，法院还要增强依法处理矛盾纠纷，保障社会和谐的能力；第四，增强支持和促进依法行政，推进社会主义民主政治建设的能力；第五，增强在司法7领域保障人权，维护人民群众合法权益的能力；第六，增强正确适用法律、公正高效司法，保障在全社会实现公平和正义的能力。 （6）法院应当在当前和今后一个时期加强法院整体司法能力建设同时，强调法
16、官个体八项司法能力的提高：一是提高服从服务大局的能力。二是提高恰当适用法律的能力。三是提高化解群体性纠纷等社会矛盾的能力。四是提高驾驭庭审艺术的能力。五是提高规范的语言文字表达能力。六是提高拒腐防变的能力。七是提高开拓创新的能力。八是提高课题调研能力和法学撰写能力。如何实现上述目标任务是对法院部门的一个重大考验。法院必须紧紧围绕上述目标和任务，立足现实、着眼长远，抓住重点、整体推进，不断研究新情况、解决新问题、创建新机制、增长新本领，全面加强法院有关司法能力方式的制度建设。一方面，要把实现上述目标任务作为推进制度创新的基本着眼点和落脚点。另一方面，要把制度创新作为实现上述目标任务的重要途径和手段。就此而言，推进制度创新，促成制度优化，是实现“法院的司法方略更加完善、司法体制更加健全、司法方式更加科学、司法基础更加巩固”的重要保证。（二）开拓提高司法能力制度建设，必须着眼于审判管理制度建设，着眼于形成一个科学的、既能保证程序公正又能保证实体公正与效率的、完全适应审判新需求的机制来进行。对一个审判机关来说，其审判功能的有效发挥，执法水平的有序运作，归根结底取决于审判管理机
