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1、1民国住宅权保障的启示住宅权是随着公民权和人权观念的产生而出现的，是现代法治发展的结果。从这个意义上说，对公民住宅权的保障制度只有在进入现代社会后才有可能建立和完善。因此，尽管存在诸多弊端，国民党南京政府却产生了我国历史上最早的住宅权保障制度。从批判继承的观点看，民国时期的住宅权保障制度虽颇多纰漏，然其毕竟为目前解决公民的住宅权问题提供了早期的模式和经验，不可一概否定。其成功之处，值得借鉴和吸收；其失败之处，引以为教训，当是建立新型住宅权保障机制的务实态度。一、民国时期住宅权保障制度产生的动因（一）住宅权保障制度在现代立法中的崛起在西方法制史上，对住房权的积极保障有一个漫长的发展过程。虽然罗马
2、法时代，就已经确立了对住宅的财产权保护制度，并以供奉神灵的缘故，未经主人允许，任何人不许侵入私宅，但国家并无给私人提供住宅的责任，自住其力是实现住房权的基本原则。工业革命之后，由于都市化的发展，人口激增，各大城市出现了严重的住宅问题（主要是住宅短缺和居住环境恶劣）。一些国家，如英国从 19 世纪中期开始以法律手段干预工人阶级的住宅问题。1第一次世界大战爆发后，房荒问题的日益严峻以及房租管制的难以为继，促使许多西方国家都改变了传统观点，承认政府有责任帮助或者直接给公民（主要还是工人等弱势群体）提供住房，并形成了由政府直接建设或援助私人建设公共房屋、支持私人建筑和购买自住房屋（如发放低息贷款和补助
3、、减免建房税收等）等制度。住宅权逐渐成为重要的立法2内容并成为现代公民一项基本的人权，成为衡量一个国家是否完善保障公民权利的标志。西方法学思潮的这一重大变化以及各项基本制度在 1920 年代就开始陆续介绍和引进中国。在当时一些法学著作里，有学者系统介绍了英国伦敦整顿贫民窟的办法以及一战期间和战后通过的 Addisons 住宅法（1919 年）、张伯伦住宅法（1923 年）、 、Whiteley 住宅法（1924 年）、工党的公共住宅政策、法国的家屋改良法制（1894 年）、家屋免税制度、劳动者住宅法（1923 年）、德国对私人建筑房屋的鼓励与援助制度等。2住宅权观念逐渐在我国传播并对当时的立法
4、产生了积极的影响。（二）孙中山住宅权保障思想的影响孙中山思想是南京国民政府立法的最高指导思想，住宅立法也不例外。除了重视民生的三民主义以及平均地权的理论以外，孙中山关于住宅是四大需要之一的思想对住宅立法影响最大。在建国大纲第二条中，孙中山确认食、衣、住、行为民生四大需要，故规定应建筑各式屋舍，以乐民居。这实际就承认了政府对住宅保障的积极责任。在实业计划中，孙中山又将居屋工业分为（甲）建筑材料之生产及运输， （乙）居室之建筑， （丙）家具之制造， （丁）家用物之供给，积极谋求住宅改良与增加。战前土地法中房屋救济的条款、抗战爆发后发布的多种房荒救济法令以及1949 年后我国台湾地区关于国民住宅的立
5、法都可以在孙中山思想里找到源头。（三）公民住宅问题的激化南京国民政府面临着巨大的住宅问题，而导致这一问题的主要原因是城市化与战争。首先，随着城市化的发展，民国时期各主要城市人口激增，成为政府不得不出面解决的棘手问题。如上海市， “以工商业及交通线之集中，造成人口过度拥挤3之现象，一切发展，几全部结集于中区狭小地区之内。抗战时南市、闸北，破坏甚烈，由是集中情形，更趋严重。人口密度竟达每平方公里二十万人以上之惊人数字。”3这导致房屋需求极度膨胀，房价、房租逐日攀高。当时的中央日报甚至以“一日千里”来形容广州房价和房租的上涨。4而房地产商人不愿意投资低廉房屋，一般市民所能选择的居所极为有限。房屋的极
6、度短缺，引发了大量的社会问题，甚至阻碍了正常的经济发展和人民生活。青岛市“普遍房屋堪为一般平民居住者，颇形缺乏。而各里弄杂院，又复湫溢逼仄，污秽不堪。卫生既不讲求，取价复多高昂。 ”5 “其中尚有一部分贫民，仅于废垒洞中，聊蔽风雨，其情尤觉可悯。 ”6有的则搭建棚屋。在武汉市， “一般劳动人民因无力建筑正式房屋，租房又无力负担，遂用废料残木、芦席木板，就市内空荒地区大量搭建棚屋。这些棚屋多分布在沿江河滩地，防水堤内外，铁路沿线，工厂仓库营房学校附近，以及里巷道路两旁地区。棚户所在的地区，缺乏水道设施，污水遍地流溢，空气污浊，严重影响了市民健康，对码头港埠的建设和机关工厂的安全，也有妨碍。 ”7
7、更有甚者只好流浪街头，一到冬天难免“路倒”的命运。如地处南方的广州市“三十五年（1946 年）自一月至八月路尸达七千二百余具。天寒地冻，贫病者更难为活。现在每日都有十余具，不能不谓骇人听闻。 ”8其他北方城市情况当更为严重。这些贫民的居住问题非由政府解决不可。其次，日本侵华使房荒问题更趋严重。江苏省“沦陷八年，在敌伪统治之下，房屋破坏甚多。 ”9上海市的诸安浜、法华镇、陆家浜棚户草屋数百间，在 1939 年冬，遭侵华日军纵火焚毁，2000 余居民无家可归，老弱妇孺多有冻馁而死者。武汉市在抗战之前房屋“有 112178 栋，占地面积 19123 亩，抗日战争期间，房产遭到很大的破坏，炸毁的，占总
8、栋数的 6.17%，总面积的 36.15%。 ”10南昌市“原有的四五二一四栋高大的店房与住宅，被战争的炮火摧毁了三五二零五栋，损失的总和，是占4原有房屋的百分之七十五。 ”11广州市“在抗战期间被毁坏的房屋，数近五万间，面积约四千市亩，其中有三万六千余间且是全部拆毁，荒芜一片。 ”12中国方面为战略需要，也毁坏了许多房屋。如震惊中外的黄河决口，使豫东皖北 44 个县市、5万 4 千平方公里的土地顿成泽国，民众死伤者、无家可归者不知其数。1938 年 11月 12 日夜在湖南长沙实行的焦土抗战，大火直到 14 日熄灭。长沙全城基本被焚毁，烧毁房屋 5 万余间，烧死居民 2 万余人，财产损失无数
9、。同时因为住宅投资成本高，周期长，收益慢，以及限制租金等管制措施，私人多不愿投资建筑新屋。人民住宅的缺乏和整体居住质量的下降迫得国民政府不得不制定立法来解决住宅问题，由此催生了中国早期的住宅权保障制度。二、民国时期住宅权保障的主要制度南京国民政府并未颁布专门的住宅法，但是，为了应对日益严重的城市住房问题特别是战争所造成的严重房荒，其不断颁布和完善住宅权保障相关立法，逐渐形成了一个以土地法为核心、以行政立法和地方立法为枝干的双层次住宅权保障法律体系。该法律体系，在中央方面，主要有土地法（1930 年颁布，1946 年修订）、 内地房荒救济办法（行政院 1938 年公布）、 非常时期重庆市房屋租赁
10、暂行办法（1938 年 12 月公布，后多次修订）、 战时房屋租赁条例（1943 年 12 月 13 日国民政府公布同日施行，战事结束后六个月失效）以及抗战结束后的房屋租赁条例（1947 年 12 月 1 日国民政府公布同日施行，有效期三年，期满后自动失效）、 鼓励人民兴建房屋实施方案及奖助民营住宅建筑条例草案等。在地方，主要有抗战前后一些地方政府颁布的住宅法规，例如南京特别市政府旗民生计处管理旗民住屋办法（1929 年呈奉修正公布施行）、 上海特别市平民住所管理规则（1929 年5修订公布）、 上海市政府奖励建筑平民住所办法（1930 年）、 青岛市平民住所管理及租赁细则（1931 年）、
11、广州市劳工住宅管理规则（1935 年）、 江苏省房屋救济办法（1946 年）、 北平市房屋租赁补充办法（1948 年）等。这些法律法规共同发挥作用，形成了准备房屋及其救济制度、政府修建公共住宅制度、奖励私营房屋制度以及一些富有特色的地方性制度。这些制度对解决住房短缺、保障公民住宅权产生了一定的积极意义。（一）准备房屋制度准备房屋是指“随时可供租赁之房屋”（旧土地法第 161 条）。对这一制度的意义，旧土地法的起草人吴尚鹰曾解释道“用意在责成市政当局，维持市民住居之相当便利。倘能依此规定，负责维持，则除因非常情形，人口突进，决无房屋缺乏之虞，市民不致因住居问题而起恐慌。 ”如果发生“非常事故，不
12、能维持房屋数额之常状，致发生房屋缺乏时，即应施以救济。 ”13因此确立准备房屋制度的最大意义是承认了政府对防范住宅缺乏、保障居民住宅权的责任。民国政府的准备房屋制度最重要的规定主要见诸于土地法。土地法是民国时期关于住宅保障的最高位阶的法律规定。最初颁布于 1930 年，抗战后（1946 年）又有重大修订。一般称前者为旧土地法，后者为新土地法。通观两部土地法的规定，准备房屋制度主要包涵两方面的内容：1准备房屋的比例。旧土地法第 161 条规定，城市地区应以所有房屋总数 2%为准备房屋。这一比例主要参考自外国的数据，依据中国社会一般情况推断得出的。当时就有学者认为这一数据有待查证。14事实上，即使
13、以该比例为科学且合乎国情，如何调查统计全市的房屋数量，如何保证政府及时发现其缺乏情况并采6取措施，在当时的情况下也很难做到。15一般还是以房价和房租的上涨为依据。新土地法没有规定硬性的比例，但规定“城市地方，应由政府建筑相当数量之准备房屋，供人民承租自住之用。 ”租金不得超过土地及其建筑物价额年息 8%（第 94 条）。2关于救济措施。新旧土地法均规定，如果准备房屋数量不足（旧土地法规定准备房屋数量连续六个月不及总数的 1%则为房荒，新土地法没有明确），则政府要采取救济措施。但是，和当时国外的做法相比，民国土地法的救济措施有所不同。当时国外的救济办法主要有三种：一是减免私人新建住宅的税收；二是
14、给私人建筑房屋补助金；三是由政府直接建造市民住宅出租或廉价卖给平民。16但旧土地法规定救济措施有二：一是减免新建房屋的税款，二是建筑市民住宅（第 162 条），新土地法则只规定了减免新建房屋的税款（第 95 条）一项。与西方的救济措施相比，土地法没有规定私人建筑房屋补助金制度，存在许多缺憾，整体来说趋于保守。这种保守性特征无疑可以从当时财政力量不足的国情里找到根据，也是可以理解的。反之，如果房荒情况急剧恶化，远远超出预料的程度，或者国家经济发展、财政力量大为充足，则上述措施无疑都会被突破或修正。在抗战爆发后，上述规定都被行政立法和地方立法所突破。（二）政府建筑公营住宅制度公营住宅又称市民住宅、
15、平民住宅，是指由市政府建筑出租与人民居住、非以营利为目的、承租人不得转租的房屋，类似现在所说的廉租房。旧土地法规定，发生房荒时由政府建筑市民住宅出租给市民，其租金不得超过建筑用地及建筑费总价额年息 8%。抗战中颁布的社会救济法（1943 年）第 34 条也规定， “在人口稠密之地区，住宅不敷居住时，县市政府得修建平民住宅，廉价出租；或修建宿舍，免费7或廉价租与平民暂时住宿。 ”17新土地法没有这一条款。根据第 94 条政府应建筑相当数量的准备房屋供市民居住的规定，是将这一内容融合进了准备房屋条款中。后来依据新土地法制定的房屋租赁条例第 16 条即规定，该条例第一条所指地区内各该管政府，应依土地
16、法第九十四条及第九十五条之规定，建筑人民住宅。则发生房荒的时候，地方政府可以直接建设市民住宅。这就承认和赋予了地方政府为所有市民的住宅承担保障和救济的责任，无疑是一个很大的进步。由于承担公营住宅责任的主要是地方政府，因此，西方一些国家还规定中央政府要给地方政府财政补助，如英国 1924 年就规定，中央财政必须按照市民住宅的建筑数量予以地方政府一定比例的补助。18新旧土地法均没有中央给地方政府发放补助金的规定。有学者在 1933 年就指出：“这种办法在我国现在中央财政十分困难情形之下，虽欲努力求之，恐亦难能办到。依著者之意见，可由中央政府特许地方政府发行建筑公债，以补不足，尚属可行，且在欧美各国亦不乏先例也。 ”19这一缺陷在抗战后得到了一定程度上补救。抗战爆发后，国民政府行政院于 1938 年颁布了内地房荒救济办法。在公营住宅制度方面有了很大的进步，在多个方面（如中央政府给予经费资助）突破了旧土地法的规定。首先，明确了承担责任的行政主体及其
