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1、1公诉权能的多元化与专业化摘 要: 1978 年中国公诉工作随着检察制度的重建而获得重生,并随着我国社会主义法治建设的加强而呈现在权能多元化的基础上不断专业化的趋势。但是在实践发展过程中,还存在一定的弊端,如权能不够细化、专业化无序等。今后,公诉工作必须一方面合理细化权能,同时加强专业化建设的系统性。 关键词:公诉权能 多元化 专业化1949 年新中国成立,伴随而来的是一个全新法律体系的建立和发展。在继承革命根据地检察制度和借鉴苏联经验的基础上,我国初步建立了崭新的检察制度,公诉工作作为检察工作的核心组成部分之一,也逐渐发展和完善起来。但是从 1956年直至 1968 年,中国的检察工作经历了
2、一系列的波折,至 1968 年中国取消检察院建制,检察工作也随之走向了全面萧条。1978 年以后,总结以往经验教训,中国的检察工作随着检察制度的完善,不断走向科学和健全。在这个过程中,公诉工作展现出一个权能上多元化、机制上专业化的发展趋势。而这样一种趋势,也暗示出中国公诉工作的发展前景。一、公诉工作三十年以来的发展公诉工作的开展从本质上而言,就是一个公诉权预期目的不断实现的过程。然而,作为司法权力的一种,公诉权不可避免地体现出权力发展的自然特征,即“从权力产生之初,它就显示出两种截然相反的发展趋势:一方面,它随着国家在社会生活中的逐步强大而不断地扩张;另一方面,自身又经历着不断向社会分解的过程
3、。 ”1在这个过程中,公诉工作展现出一个权能上多元化、机制上专业化的发展趋势。(一)公诉职能多元化发展2检察机关的公诉权是随着检察职能的不断发展而逐渐完善起来的。公诉权在诉讼发展史上,由当事人的主张权,发展至国家权力;由审判权的一部分,分离出来成为一种专门的国家诉权;至现代社会它成为国家司法制度的重要元素,并且呈现出公诉制度日趋严密的发展态势。 2在这个过程中,公诉权所承担的职能也随着社会的发展而不断丰富。中国的公诉工作自 1978 年以后,也经历了这个过程。早在文革取消检察机关之前,我国的法律已经对检察职能做出了较为详细地规定,显现出公诉职能多元化的趋势。1978 年检察机关重建以后,随着
4、1978 年宪法和 1979 年人民检察院组织法的颁布,明确了公诉机关在惩治刑事犯罪和诉讼监督方面的职权。然而,人们对于公诉职能的认识是经历了一个前后变化的过程的,这个过程体现出公诉职能拓展的趋势。1978 年重建检察机关,在很大程度上是对于当时政治形势的一个反映。在当时的政治形势下,对于包括公诉机关在内的检察机关,要求工作重点放在对敌专政上。1978 年在第五届全国人民代表大会第一次会议上,中共中央副主席叶剑英代表修改宪法委员会做了关于修改宪法的报告,指出:“鉴于同各种违法乱纪行为作斗争的极大重要性,宪法修改草案规定设置人民检察院。国家的各级检察机关按照宪法和法律规定的范围,对于国家机关、国
5、家机关工作人员和公民是否遵守宪法和法律,行使检察权。 ”3 正是在这种情况下,中国开始了“严打”工作。所以刑事检察工作还面临的任务是:认真贯彻执行刑法、刑事诉讼法,全面开展刑事检察业务,树立长期作战的思想,坚决打击现行的反革命活动和其他刑事犯罪活动,为社会治安的根本好转而斗争。 4 于是自 1979 年冬以来,各级人民检察院根据城市治安会议的精神,把整顿社会治安作为一项中心任务,密切配合公安机关与人民法院,严厉打击反革命活动和其他犯罪活动。这就在新中国法制史上开始了“严打”的工作。并在3很长一段时期内强化了公诉惩罚犯罪的职能。于此同时,在立法和司法实践中,开始大力加强公诉工作的法律监督职能。1
6、978年宪法是新中国颁布的第三部宪法,它重新恢复了检察机关法律监督的职能,其中,将诉讼监督和部分侦查监督职能配置在公诉权上。之后的 1979 年人民检察院组织法和 1982 年宪法确定检察院的性质是国家的法律监督机关。法律性质的确定带来了司法实践的发展,公诉的法律监督成果逐渐显著。其中 1980 年至 1982 年全国抗诉人数为 6813 人; 1983 年至 1987 年抗诉案件为 70000 余件,追捕、追诉人数为 70000 余人; 1988 年至 1992 年追捕、追诉人数为 56850 人,刑事抗诉案件10202 件,纠正侦查机关违法案件 50448 次,纠正审判机关违法案件 129
7、64 次; 1993 年至 1997 年追捕、追诉人数为 49335 人,刑事抗诉案件 17117 件,纠正侦查机关违法案件 73505 次,纠正审判机关违法案件 12842 次; 1998 年至 2002 年追捕50863 人,刑事抗诉案件 18369 件,纠正超期羁押 319823 人次; 2003 年至 2007 年监督立案 94766 件,监督撤案 18266 件,追加逮捕 63817 件,追加起诉 43447 件,刑事抗诉 15161 件。 5 在强化惩罚犯罪和法律监督的同时,立法和司法实践中对于公诉权保障人权、服务社会的功能也在不断强化。早在 1981 年,人们就提出“我们要学会使
8、用法律武器,同反革命分子和重大刑事犯罪分子进行坚决的斗争。同时,也要学会使用法律武器,正确处理人民内部的纠纷”。 “我们还要善于保护人民的权利和合法权益,增强人民内部团结”。 6 经过二十年的不断努力,我们最终坚持了建设社会主义法治国家的基本目标。党的十五大第一次鲜明地将“依法治国,建设社会主义法治国家”确立为治国方略,这是在中国持续 20 年之久的改革开放即将进入 21 世纪的时候,对几十年探索的一个总结。随后,中国提出了社会主义法治理念的理论体系,对我国4的检察事业提出了更高的要求,也丰富了公诉职权,促进了公诉职权的多元化发展方向。(二)公诉专业化发展司法改革的发展要求实现公诉专业化,在我
9、国近些年的检察改革中,也进行了很多有益地探索。这些探索中,有的涉及到公诉人员队伍的专业化建设,有的涉及到制度建设和程序完善。这些有益探索取得了很大的成就,推动了公诉专业化建设,保证了诉讼公正,提高了诉讼效率。 7 1、公诉主体专业化探索1997 年刑事诉讼法修改以后,由于进一步强化了控辩式的庭审方式,适应司法改革的需要,北京_市检察机关于 1998 年开始试行主诉检察官办案责任制。并将东城区、昌平区、海淀区检察院作为试点单位进行尝试。2000 年 1 月出台了北京市人民检察院实施主诉检察官办案责任制暂行办法,开始在北京市检察机关全面推行。之后,经过不断的完善,取得了很大的成效。 8 其中一个重
10、要的成果就是推动了公诉专业化建设。主诉检察官办案责任制立足于检察权行使的去行政化,赋予检察官一定的司法权限,从而突出了公诉权的司法特性,实现了公诉业务内较合理的配置检察权。与此同时,北京市检察机关开始实现公诉专业化建设由个人向组织体系的过渡,积极探索专业化办案组制度,并取得了很大的成果。专业化办案组建设开始于以办理妇女犯罪案件为主的北京市朝阳区检察院“妇女犯罪审控组”,以及办理了“0048”操纵证券交易价格案的北京市检察院二分院金融犯罪办案组,之后,北京市检察机关开始大力推进专业化办案组模式。到 2007 年,北京市各级检察机关共有23 个单位设立了专业公诉组,占到单位总数的 92% ,已建立
11、的各类专业公诉组达到了 98 个,涉及金融、未成年人犯罪、女性犯罪、家庭侵权案件、简易程序等领域,5专业公诉组成员 313 人,占全市公诉部门人员的 4319%9 。近年来,北京市成立的专业公诉组共承办了各类专业刑事案件 117 万余件,约占受理案件总数的四成。实行专业公诉组办案方式以来,各检察院先后制定了工作细则,规范办案程序,简化办案环节,有效提高诉讼效率。专业公诉组着眼于专门类型犯罪的研究,这一举措提高了专业公诉化水平和类案类罪的公诉质量,有利于培养专家型公诉人,推动主诉检察官制度的不断完善。2 公诉程序专业化探索首先,基于恢复性司法理念和“宽严相济”刑事政策,积极探索刑事和解制度。自2
12、002 年开始,上海、北京、浙江、安徽等省市对轻伤害案件、未成年案件、在校生案件开始进行刑事和解的尝试,通过公检法联席会议纪要、联合意见等形式,确认了刑事和解制度的现实存在空间。 10在实践中,北京市检察系统以相对不起诉为依托,以轻伤害案件作为切入点,在适用范围、和解启动、和解程序、办案期限等方面,形成了制度性的办案机制。 11其次,基于提高诉讼效率,节约司法资源等需要,探索建立轻微刑事案件快速处理机制。1996 年刑事诉讼法完善了简易程序,就是为了提高诉讼效率,大量案情简单、犯罪轻微的刑事案件可以从普通程序中分流出来。2003 年“两高一部”又发布了关于适用普通程序审理“被告人认罪案件”的若
13、干意见,对应当适用普通程序审理的被告人认罪的案件,进行简化审理。一些基层检察机关由此开始探索轻微刑事案件快速处理机制,并取得了良好的效果。 12最高人民检察院肯定了这种尝试,并于 2006 年 12 月 28 日出台了关于依法快速办理轻微刑事案件的意见,对各地做法进行总结和规范。这对公诉专业化建设提供了很好的素材。此外,各地检察机关在实践中还进行了很多改革,如西城区检察院未成年人犯罪6公诉组推出了诉中考察机制;崇文区检察院未成年人犯罪公诉组设立了未成年人品格证据调查制度和重新犯罪评估制度;昌平区检察院轻微刑事案件公诉组建立了公检法三部门快速办理轻微刑事案件沟通机制等 6 项办案机制。这些制度和
14、机制对于实现公诉程序的专门化起到了很好的推动作用。二、公诉发展之展望随着我国经济、政治、社会、文化的不断发展,我国社会主义法律制度也不断进行改革。对于公诉工作而言,权能多元化的趋势仍然会不断延续,并最终促进公诉专业化的发展。(一)公诉权能的多元化必然促进公诉专业化发展在检察机关最初产生时,其控权职能非常明显。从检察制度的起源来看,最初的一个主要动因正是国王为了对付地方领主司法权的垄断,而设立国王代理人行使控诉权,在法庭上制约法官的专断,这种权力的制约是在政治领域中王权与地方封建领主权力斗争在司法领域的反映。在此过程中,伴随着自诉向公诉的发展。由于统治者醒悟到,犯罪不仅是对受害人的侵害,更是对国
15、家的侵害,追究犯罪是国家的责任。因此,检察官应公诉的需要而产生。在资产阶级革命胜利之后,启蒙思想家的三权分立、权力制衡的思想在国家制度中得到充分的实现。随着刑事诉讼程序的模式开始由纠问主义过渡到现代控诉主义的审判模式,其中有“革命之子”美誉的检察官获得了新的生命,作为公益代表人和社会秩序的维护者,承担起追诉犯罪,维护社会秩序,实现法律正义的公诉职责。而公诉的职能也随之向着复合型趋势发展,发挥着自诉权所无法比拟的打击功能、震慑功能、教育功能、保护功能、预防功能等多重效能。在公诉权复合性不断发展的基础上,必然产生了细化的要求。为了实现公诉所承担的各种职能,将公诉权的7效能发挥到最大,客观上要求实现
16、公诉专业化。这种专业化要求不再仅仅将公诉权作为一个整体去分析和实践,而是要充分了解各种权能的具体性质和实际需要,从权能承担主体、制度设计以及实现形式上进一步完善,从而充分实现其预期目的。(二)公诉专业化的困境三十年来,各地检察机关对公诉专业化进行了有益的探索,但存在的问题主要包括以下几个方面:1 公诉专业化理论基础薄弱目前,对于专业化建设的目光多集中于笼统的检察专业化建设方面,但是,对公诉专业化尚未进行理论探讨。由于公诉专业化的内涵不清,导致公诉专业化陷入困境。笔者认为,公诉专业化是基于公诉权能合理细化基础上的诉讼资源的合理配置以及诉讼程序的合理安排。但是,目前对于公诉权能究竟包括哪些方面,仍是理论探讨中的一个难点。有人认为,从权能划分上看,公诉权包含的权能从不同的角度出发可作不同的划分:对公诉权的权能作横向划分,可分为积极公诉权和消极公诉权,前者为起诉权,后者为不起诉权;作纵向的划分,公诉权应包含四项权能:公诉提起、公诉支持、公诉变更(包括公诉的改变、追加和撤回) 、抗诉权。 13也有人认
