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1、1防范不良信贷资产的法律机制研究频频发生的金融危机的原因是多方面的，但各国商业银行不良信贷资产的累积，加剧了整个金融体系风险，动摇了国民和外国投资者对金融机构的信心，以致于引发金融危机，应是主要原因之一。一、我国商业银行不良信贷资产现状及其成因分析（一）商业银行不良信贷资产现状众所周知，我国四大国有商业银行不良信贷资产数额巨大。按有关资料统计，全国国有商业银行不良信贷资产比例约为 2025左右，按 20计算，19901996 年不良信贷资产数额如下表：年份1990 年1991 年1992 年1993 年1994 年1995 年1996 年不良贷款金额（亿元） 22951.96 3518.96
2、4216.34 5173.94 6488.24 7849.92 9486.90由此可见， 一方面， 不良信贷资产存量数额巨大， 到 1996 年达 9500 亿元，而同年全国四大国有商业银行的所有者权益与呆账准备金合计约为 3200 亿元，因此，只要不良贷款回收比例低于 40，国有商业银行实际上处于资不抵债状态；另一方面，不良信贷资产增量不断累加。由于社会保障机制的不健全及政府的干预，银行对陷入困难的企业不能见死不救， “安定团结”之类贷款的发放，导致了国有商业银行不良信贷资产的迅速累积。所以说，化解我国国有商业银行的存量不良信贷资产，特别是进一步预防增量不良信贷资产的产生，已成为减少和降低金
3、融风险，形成良好金融秩序，确保国家经济安全，建立社会主义市场经济体制的一个重大问题。（二）不良信贷资产成因的一般分析不良信贷资产的形成原因是复杂的，既有体制政策上的，也有经营管理方面的；既有外部的，也有内部的；既有历史的，也有现实的。从体制方面看，传统计划经济体制下的资金供给制和财税改革后的“拨改贷”所形成的银企依赖机制，使国有银行的大量贷款在国有企业中沉淀、呆滞，是不良信贷资产产生的历史原因；从政3府方面看，政府行为过界过大，特别是地方政府的过度干预，使国有商业银行的自主经营机制名存实亡，造成信贷资金财政化、资本化，是不良信贷资产形成的外部原因；从企业方面看，国有企业经营机制尚未彻底转换，现
4、代企业制度尚未真正建立，大部分国有企业经济效益低下，是不良信贷资产产生的根本原因；从银行方面看，国有商业银行经营管理的非市场化及缺少健全的信贷约束机制，是不良信贷资产产生的直接原因。（三）不良信贷资产成因的法律分析1.法律体系不健全。一方面我国的中国人民银行法、 商业银行法、 保险法、 票据法、 担保法等主要金融法律直到 1995 年才颁布实施，在此之前，国有银行的政策性业务和商业性业务不分，信用贷款多，担保贷款少，发放了许多政策性贷款，现都基本上成为不良贷款；另一方面， 证券法、 信托法、 政策性银行法、金融监管法、 社会保障法及金融法实施细则等一系列与信贷制度密切相关的法律法规至今仍未出台
5、，金融市场极不完善和规范，增加了商业银行的信贷风险。2.法律规范未真正得到执行。由于行政干预的原因，许多法律法规并未得到切实贯彻，例如， 商业银行法规定的银行自主经营权未充分落实，各种“安定团结贷款”、 “扶贫性贷款”、 “救济性贷款”等常以红头文件形式压向商业银行，使商业银行无法控制信贷风险；对部分资不抵债或名存实亡的企业，银行不但难以起诉申请其破产，使早已成为呆账的银行贷款只能长期挂账，甚至还不得不继续追加贷款，使其生存下去；企业利用破产法逃废银行债务，使企业破产就是“破银行的产”等等，都造成了大量的不良信贷资产。43.法律意识淡薄。地方政府出于地方保护主义直接干预银行依法收发贷款；而有些
6、企业则将银行的钱看成是国家的，借了就不想还，或借转制之机，假破产、兼并、租赁、承包等之名，有意悬空银行的贷款本息；银行自身依法信贷意识也不强，贷款担保不规范，重复抵押、无效抵押大量存在，都为不良信贷资产的产生打开了方便之门。从上述分析看，不良信贷资产的成因是复杂的、多变的，我们可以采取经济、行政的手段进行短期的化解和防范，但从法律角度建立一套内外结合、纵横统一的防范机制，才能从根本上消除诱发不良信贷资产产生的各种因素，为依法治理金融，确保金融业的良性循环创造良好的法治环境，最终达到保障金融业长治久安的目的。二、商业银行信贷制度的完善完善商业银行信贷制度需从商业银行外部、内部两个方面考虑。（一）
7、商业银行信贷经营的外部保证机制1.市场化的银企机制。根据我国法律法规的规定和市场经济的客观要求，市场经济中的商业银行和工商企业都应为完全独立的经济人和法人，都是为追求自身利益最大化的平等的经济主体，二者之间的交易行为须以互惠互利为前提，按照平等、自愿、公平和诚实信用原则进行资金、信息等往来，以求共同发展。这种市场化的银企机制就是指银企之间信贷契约市场化和信用关系正常化，其实质是指通过资金连接，产生宏微观经济效益，以实现银企双方各自效益的最大化。这种利益均享、风险共担的银企机制一方面要求银行在信贷经营中，必须考察贷款企业5的资信能力和信用状况，以求减少信贷风险，确保信贷资产的保值增值；另一方面也
8、客观上要求和促进企业提高经济效益，增强经营活力，加快建立现代企业制度的步伐，从而从根本上控制和减少不良信贷资产的产生。2.规范的多元化融资机制。发展金融市场，完善金融市场法律体系，形成规范的多元化融资机制，一方面使政策性贷款从商业银行的业务中彻底分离出去，确保商业银行信贷资产的安全性、流动性、盈利性，降低信贷风险；另一方面，可加大直接融资比例，给企业提供获取资金的另一条途径，缓解企业对银行资金的高度依赖性，为银行转移，分散风险提供广阔的空间，同时，通过直接融资充实企业的资本金，也可减轻企业负担，增强企业盈利能力和抗风险能力，为最终解决因企业亏损而导致大量不良信贷资产的产生创造条件。3.健全的社
9、会保障机制。深化社会保障体制改革，加快和完善社会保障法律法规的制定和执行，建立规范的企业破产淘汰机制、失业救济机制、企业要素重组机制等社会保障机制，使政府在企业、银行改革中无后顾之忧，直接按市场经济的规则行事，从而保证商业银行的各项信贷政策和信贷原则切实得以贯彻，减少不良信贷资产产生的机会。（二）商业银行信贷经营的内部控制机制1.信贷的评审、决策机制。规范的信贷评审、决策机制包括借款企业的信用等级评估制度、审贷分离制度、分级审批制度和大额贷款的审贷委员会集体审议制度，以减少信贷投向失误、避免舞弊行为，最大限度地避免由于个人因素导致信贷风险的增加。 2.信贷的监控、预警机制。贷款发放以后，要进一
10、步落实“三查”制度，启动信贷监控机制（包括大额贷款驻厂信贷员制度），对借款人使用贷款及生6产经营情况进行跟踪监测，督促借款人全面执行借款合同，一旦发现借款人违约或有其他问题，增加信贷资产风险指数，就要及时发出预警信号，依法采取各种措施，包括必要时提前收回贷款，将信贷风险控制在一个合理的限度内。3.信贷风险的转移、补偿机制。信贷风险的转移机制主要包括严格依照担保法对全部贷款办理合法合规的担保手续，尽量要求贷款企业参加财产保险，大力提倡银团贷款分散信贷风险，以及对有意赖账不还企业，已破产倒闭或有债务纠葛的借款企业，通过诉讼程序依法收贷。信贷风险补偿机制包括逐步提高商业银行资本充足率以达到巴塞尔协议
11、和我国商业银行法规定的要求，增强对信贷风险损失的补偿能力，以及按照谨慎会计原则依法提足呆账准备金，并根据规定的条件和程序及时核销或冲减呆账损失，从而保证商业银行稳健经营。4.银行内部稽核机制。科学的内部稽核机制包括：（1 ）建立总行直接领导下的垂直管理的独立的稽核体制，保证内部稽核机构的独立性和权威性；（2）扩大稽核覆盖范围，全方位全过程控制风险， 以提高稽核效益；（3）内部审计工作由单纯的合规性转向风险防范审计， 把信贷风险尽量消除于萌芽状态。5.信贷风险责任机制。根据责权利相统一原则，规范信贷工作岗位责任制，将信贷管理的每一环节的风险责任落实到部门、岗位、个人，并建立离职审计制，以增强各类
12、人员的责任感，确保降低信贷风险目标的实现。三、商业银行监管的加强东南亚金融危机给我国的启示之一就是要进一步加强对银行信贷的控制，加强对金融机构的监管，建立稳健的防范金融风险体系，以减少国有商业银行的不7良信贷资产。要对商业银行实施规范、高效、系统的监管，首先必须理顺政府和国有商业银行的关系。在市场经济体制下，政府的主要职能是协调、监督和服务，表现在对国有商业银行的具体操作上则为：一方面政府作为国有商业银行的产权所有者代表，应坚持自己的控股股东地位，为银行选派主要管理人员，制定利润指标，并为银行的经营活动创造条件；另一方面政府作为管理经济的部门，应尽量减少以行政手段直接管理商业银行，而采用法律手
13、段和经济手段进行宏观调控和规范引导。政府政企职能的彻底分离表现在不良信贷资产防范上则须做到：（1 ）政府作为股东一旦选定行长等高级管理人员，就应该取消其政府官员身份，行长作为企业法人代表，只对银行经营负责，而不必履行政府的行政命令。 （2）政府需要国有商业银行向国有企业、 重点项目发放优惠贷款时，在符合贷款条件的前提下，国家补贴利差，并给予担保，所需资金从国家分红中扣除。 （3）国有商业银行在经营过程中， 一旦出现重大亏损，政府对其提供财政性贷款或者增加资本金，并且政府作为股东应督促银行采取措施，以降低成本。根据中国人民银行法的规定，中国人民银行是我国的中央银行，是金融监管的行政机关，它依法对
14、金融机构及其业务实施监督管理，维护金融业的合法、稳健运行。中国人民银行根据履行职责的需要设立分支机构，分支机构作为中国人民银行的派出机构，根据中国人民银行的授权，负责本辖区的金融监督管理，承办有关业务。为切实贯彻上述规定，保证中央银行监管地位的独立性，中央政府于1998 年 11 月对中央银行管理体制作了重大改革，撤消省级分行，跨省（自治区、直辖市）设置九家分行，从而降低了对地方政府的依赖程度，为减少地方行政干预，8客观、公正、高效地对商业银行实施监管奠定了体制保障。根据我国的实际情况，借鉴国外金融监管的成功经验和失败教训，作者认为我国商业银行的监管模式为：建立以中央银行的金融监管为主，商业银
15、行行业自律管理和社会中介监督为辅的监管体制。即一方面重点加强中央银行的监管，建立同业公会强化行业自律；另一方面充分发挥会计师事务所、律师事务所等社会中介机构的社会监督作用，从而形成以中央银行的监管为主导、行业自律管理为基础、社会监督为补充的全方位的商业银行监督网络体系。中央银行对商业银行的监管是多方面的，在防范不良信贷资产上主要有：（1）业务范围的监管。我国商业银行法规定， “商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和股票业务，不得向非银行金融机构和企业投资”，从而以法律形式确定了商业银行的经营方向，奠定了我国实行银行、信托、证券、保险分业经营的金融格局。这一模式要求中央银行根据分业管理的
16、要求，严格监管商业银行的业务范围，确保其合法合规。 （2）资本充足率的监管。 按照巴塞尔协议的有关要求，督促商业银行的资本充足率逐渐达到 8的标准， 并注意对其加以监管，以求既能应付坏账损失的风险，又能正常运行以达到盈利。 （3）资本流动性的监管。根据资产负债比例管理的有关规定， 密切监测商业银行信贷资产流动性、存贷款比例和结构、呆账准备金等指标，督促其审慎经营，防范发生新的不良信贷资产。（4 ）信贷资产质量的监管。对商业银行信贷资产质量的监管，一方面要实行贷款限制，防止贷款资产风险集中，避免银行把许多信贷资金投放在一个贷款投资项目中（不要把所有鸡蛋放在一个篮子里）。即监管各项贷款比率和结构，用对同一借款人的贷款余额与商业银行资本余额的比例不得超过 10，对最大 10 家客户9的贷款总额不得超过银行资本总额的 50等指标，以预防信贷资产过分集中于特定地区、行业或个别客户，导致经营失败。另一方面，要监督商业银行依法合规经营，尽量减少信用贷款，努力提高担保贷款和票据贴现贷款
