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1、1反对国际恐怖主义：国际法的实践与困 境内容提要：恐怖主义是人类社会的公害，值得注意的是，国际恐怖主义活动往往牵涉多个国家，因此有效打击国际恐怖主义离不开国际法的支持。在反对国际恐怖主义的问题上，国际社会做出了不懈的努力，但由于各国在恐怖主义的定义问题存有分歧，导致了国际法在解决此问题上的困境。而国际恐怖主义的“非政治化”将是促进国际反恐合作，进而使国际法走出在解决国际恐怖主义问题的困境。关键词：恐怖主义；国际法；非政治化恐怖主义是人类社会的公害。从 20 世纪下半叶开始，愈演愈烈的国际恐怖主义活动成为长期困扰着国际社会，危害世界和平与人民安全的一大痼疾。这个“20世纪的政治瘟疫”在人类社会进
2、入 21 世纪的第一年又以“911”事件为载体成为全球注目的焦点。值得注意的是，国际恐怖主义活动往往牵涉多个国家，因此有效打击国际恐怖主义离不开国际法的支持。本文试图通过对历史的回顾和现实的分析，对国际法与国际恐怖主义斗争的历程、现状和所遇到的问题作一简析。一、恐怖主义的发生发展概述恐怖主义（terrorism）这个术语最早出现在大革命时期的法国，是“恐怖统治”的同义语 1；而在当代的国际关系实践中，恐怖主义被认为是一种特殊的反政府的非法暴力或暴力威胁。尽管恐怖主义（terrorism）这个术语产生于 200 多年前，但真正具有现代意义的恐怖主义却还只是到了 19 世纪后期才出现的。其始作俑者
3、是由无政府主义者演化而来的革命党人。1881 年 3 月 13 日，俄国“民意党”人在彼得堡刺2杀了沙皇亚历山大二世，这起事件被认为是近代以来的第一次典型的恐怖主义活动。此后的一段时期，恐怖主义又成为民族主义者的工具，1914 年奥匈帝国皇储被刺便是塞尔维亚民族主义秘密组织的杰作，并直接导致了第一次世界大战的爆发。从此之后，恐怖主义开始在国际关系中发挥越来越大的作用。第二次世界大战结束后，风起云涌的争取民族解放运动使恐怖主义得到了进一步发展，但当代恐怖主义的大爆发则是在 20 世纪 60 年代。我们一般把 1968 年作为当代恐怖主义的元年。1968 年后的恐怖主义不仅在数量上急剧增多，而且由
4、于新闻媒体和科技革命的作用，在打击目标和手段等方面上也与过去有质的不同，这表现在：第一，由于新闻媒体的作用，恐怖主义更加广为人知，快捷的通讯使恐怖主义的消息得到了更快的传播。第二，与旧恐怖主义主要依赖炸药不同，新恐怖主义使用了大量的技术武器，破坏性更大。第三，新恐怖主义由于移动的指挥、支持和通讯网络而使打击能力得到了极大的增强。最后， “新旧”恐怖主义的主要区别在于其直接打击目标的不同 2.早期的俄国无政府主义者恐怖分子在选择目标时非常谨慎，注意避免伤及无辜，而当代恐怖主义的一个重要特点就是不加区分的暴力或有意针对平民目标。20 世纪 90 年代以来，随着经济全球化的发展和互联网的普及，恐怖主
5、义的发展也出现了一些值得关注的新动向和新趋势。在目标上，政治色彩出现了淡化的趋3势，一些单一问题（如反堕胎、环境等）的恐怖主义开始出现；在手段上，科技的作用显而易见，出现了一些新形式的恐怖主义，如网络恐怖主义、电磁恐怖主义、金融恐怖主义等等，甚至有出现使用生化、核武器等大规模杀伤性武器的“超级恐怖主义”的可能。二、国际反恐立法回顾面对日益增长的恐怖主义威胁，国际社会并非无动于衷。早在 1937 年，国际联盟就在日内瓦召开了抑制国际恐怖主义的多边外交会议，制定并通过了防止和惩治恐怖主义国际公约，其背景是 1934 年法国外长和南斯拉夫国王被暗杀事件。公约明确规定，缔约国有义务制止恐怖主义行为。尽
6、管该公约由于二战的爆发而夭折，却开了国际法与国际恐怖主义较量的先河。20 世纪 60 年代之后，空中劫机和破坏事件屡屡发生，国际社会要求用法律手段加强民用航空安全的呼声日高。在国际民用航空组织的主持下，迄今为止，已经在民用航空领域先后制定了五个公约和议定书。（1）1963 年 9 月 14 日通过的东京公约，即关于在航空器内犯罪和其他某些行为的公约。该公约主要规定了航空器的法律地位，在航空器内犯罪的管辖及机长的权力等。（2）1970 年 12 月 16 日通过的海牙公约，即关于制止非法劫持航空器的公约，又称反劫机公约。该公约对于非法劫持正在飞行中的航空器行为的制止和惩罚作了明确的规定。4（3）
7、1971 年 9 月 23 日通过的蒙特利尔公约，即关于制止危害民用航空安全的非法行为公约，又称反破坏公约。该公约明确规定了五种危害民用航空安全的行为为犯罪行为。（4）1988 年 2 月 24 日订于蒙特利尔的制止在为国际民用航空服务的机场上的非法暴力行为的议定书。该公约作为 1971 年蒙特利尔公约的补充，主要对在机场的非法暴力行为作了规定。（5）1991 年的蒙特利尔公约，全称为注标塑性炸药以便探测的公约。相对与其他几个公约而言，该公约相对独立，它主要针对使用软叶状或富于弹性的塑性炸药炸毁航空器的恐怖行为，规定各国制造塑性炸药时添加“可探测性物质”，使之成为“注标塑性炸药”，具有可探测性
8、 1. 联合国大会在 70 年代还先后制定了两个专门性公约，一是 1973 年 12 月 14 日的关于防止和惩处侵害应受国际保护人员包括外交代表的罪行的公约；二是 1979 年 12 月 17 日的反对劫持人质公约。两个公约分别针对国际恐怖主义的某一特定领域作了比较具体的规定。另外，为防止、测知和惩处与核材料有关的恐怖行为，1979 年 10 月 26 日在国际原子能的主持下通过了核材料实物保护公约。80 年代，反恐立法集中在国际海事领域。1982 年 12 月 10 日订于蒙特哥湾的联合国海洋法公约将对公海以外的任何船舶、飞机及人员和财物的非法暴力、扣留和掠夺行为定义为海盗行为。1988
9、年 3月 10 日，国际海事组织在罗马主持制定了禁止危害航海安全的非法行为公约及禁止危害大陆架固定平台安全的非法行为的议定书。前者列举了危害航海安全的一些犯罪行为，后者为保护设于大陆架上的固定平台，对四种企图夺取或危害固定平台安全的行为定性为犯罪。520 世纪 90 年代以来，随着冷战的结束，经济全球化的发展和国际格局的变化，国际社会在反恐立法上取得了新的进展。1994 年 12 月 9 日联大通过消除国际恐怖主义措施宣言，呼吁打击一切形式和面貌的国际恐怖主义。针对国际社会上以炸药或其他致死装置进行恐怖主义袭击的方式日益普遍，1997 年 12 月 15 日联大以决议形式通过了制止恐怖主义爆炸
10、的国际公约，对恐怖主义爆炸罪做了明确规定，扩大了打击恐怖主义的法律基础。1999 年 12 月 9 日联大又通过了制止向恐怖主义提供资助的国际公约，该公约力图通过控制恐怖主义的资金来源来控制恐怖主义，确立了打击国际恐怖主义的新思路。此外，2000 年联大通过的打击跨国组织犯罪公约对打击恐怖主义也有重要作用。除了上述有全球性意义的公约之外，一些区域性国际组织也加强了区域性反恐立法，这主要有欧洲理事会于 1977 年制定的欧洲制止恐怖主义公约，1987 年的南亚联盟反恐地区公约，2000 年 4 月阿拉伯国际联盟与开罗订立的阿拉伯反恐公约等。三、国际法难题：恐怖主义的定义问题尽管国际法在与国际恐怖
11、主义斗争中取得了极大的进展，但毋庸讳言，一个普遍的全面的国际法反恐公约却一直未能诞生，这种局面对国际社会的反恐努力影响很大，其直接原因就在于国际社会迄今尚未有一个统一的恐怖主义定义。恐怖主义这一术语早已是尽人皆知，但“如何定义却是个问题”2，仅据不完全统计，国际社会有关恐怖主义的概念有 109 种之多 1.数量繁多的界定反映了国际社会在定义恐怖主义时的种种分歧，这些分歧的最重要原因就在于恐怖主义具有政治性。6恐怖主义常常被认为是“弱者反抗强者的武器”，或者“经常是用来达到合理目标的政治暴力”而得到一定程度的鼓励和颂扬。对恐怖主义的定义往往是一个政治问题，涉及到正义或非正义的争论。 “一方的恐怖
12、主义分子是另一方的自由斗士”2的说法就是这种国家或民族利益对立的绝妙写照，也突显了各方在如何定义恐怖主义时的难以调和的对立。其实正是这种“只要目的正确便可不择手段”的信条成为当今恐怖主义泛滥的渊薮，人们正逐步认识到无论如何正义的目标也不能成为剥夺他人无辜生命的借口。当然，短期内国际社会要想就此问题达成一致依然困难重重。在长期遭受国际恐怖主义危害的过程中，国际社会在界定恐怖主义时还是在诸多方面达成了共识：其一，恐怖主义具有暴力性，或曰破坏性。恐怖主义具有的暴力性是与国家所拥有的合法暴力相区别的，它是违法的，首先是一种刑事犯罪。这点共识是当前国际反恐立法的基础。其二，恐怖主义具有政治性。政治性是将
13、恐怖主义同一般意义的刑事犯罪区别开来的标志。恐怖主义往往怀有某种政治或宗教信仰，希冀实现某种政治或宗教诉求，而暴力只不过是达到这一目标的手段。政治性也是国际恐怖主义难以解决的焦点。第三，恐怖主义具有恐怖性。恐怖主义事件的发生往往具有随机性和任意性，而且手段残忍；恐怖主义的直接受害者使无辜平民或非战斗人员，往往是与其打击目标相区分的，这些都会在社会上制造出极大的恐怖气氛。恐怖主义这正是利用这种气氛来达到其政治或社会目标。换言之， “恐怖主义是个剧场”3，它针对的一般并非是直接的受害者，而是通过这出“戏剧”恫吓“观众”，制造恐怖主义气氛，实现其目标。借助现代传媒的作用，这种恐怖气氛更是得到了淋漓尽
14、致的实现。7在现行的国际反恐法律框架内，基本上都回避了恐怖主义的定义问题，只针对特定行为制定公约，将恐怖主义具体规定为各种行为。如 1937 年的防止和惩治恐怖主义公约就将恐怖主义定义为下列行为：故意危害国家元首、执行国家元首特权的人士、其法定继承人或指定继承人或上述人士之配偶之生命、身体、健康或自由的行为；故意毁灭或损害属于或在另一缔约国管辖下的公共财产或公共的财产的行为；故意通过共同危险的造成，来危害生命的行为等。1973 年的关于防止和惩处侵害应收国际保护人员包括外交代表的罪行的公约则将恐怖主义定义为：（1）对应受国际保护人员进行谋杀、绑架、或其他侵害其人身或自由的行为；（2）对应受国际
15、保护人员的公用馆舍、私人寓所或交通工具进行攻击，因而可能危及其人身或自由。现行国际法的这种处理可以说出于无奈，但也不失为明智之举。这样的定义方法在实践中易于操作，但这种就事论事的方法容易使国际反恐立法始终滞后于国际恐怖主义的发展，有相当的局限性。四、结语：国际法制止国际恐怖主义的前景展望“911”事件清楚的表明，即使像美国这样的全球惟一的超级大国也无法独自面对国际恐怖主义挑战。 “911”之后，国际社会对于国际恐怖主义的危害性有了更加深刻的认识，对国际间法律合作也有了新的诉求，从而也使国际法的反恐努力获取了一个更大的推动力。长期以来，因为恐怖主义的政治性使恐怖主义分子往往被作为政治犯，国际法上的“政治犯不引渡”原则便因之长期制约着国际反恐合作。不过，这种局面正在逐8渐发生变化， “非政治化”成为国际反恐合作的大势所趋，1997 年的关于制止恐怖主义分子爆炸的国际公约明确规定：为引渡或司法协助目的，本公约范围内的任何罪行不得被视为政治罪、与政治有关的罪行或有政治动机引起的罪行。 “非政治化”使国际反恐合作前景一片光明。当然，国际恐怖主义有着深刻的社会历史根源，制止国际恐怖主义不仅需各国的司法合作，更需要整个国际社会反对霸权主义和强权政治，改革不合理的国际政治经济秩序，关注弱势群体的利益，从而彻底根除国际恐怖主义。
