《公共行政改革与行政法学范式的转变》由会员分享，可在线阅读，更多相关《公共行政改革与行政法学范式的转变（18页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。
1、1公共行政改革与行政法学范式的转变行政法是关于公共行政的法，它与公共行政之间应存在良性互动的关系。行政法应该从总体上动态地考察公共行政过程中所出现的所有法现象，找出其中存在的问题，并探究其解决办法。随着公共行政的发展，势必引起行政法学范式的转变，本文就此作些探讨。一、国家行政与公共行政的界分（一）公共行政、私行政与行政公共行政（publicadministration）与私行政（privateadministration）都是属于行政（administration）的范畴。而对于“行政”，人们从不同的角度赋予它不同的含义。有的从“三权分立”的角度来理解行政，认为“行政”是指与立法、司法并立的“
2、三权”之一的部分。有的从政治与行政分离的角度来解释行政，认为政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。有的从管理功能的角度来解释行政，认为一切管理都是行政。 现代汉语词典对“行政”的释义是：行使国家权力的（活动）；机关、企业、团体等内部的管理工作。 英汉大辞典对该词的释义除“行政”外，还有“管理”、 “执行”、 “实施”等意义。 俄华大辞典对该词的释义除“行政”外，还有“管理”、 “执行”、 “处理”等意义。由此可见，行政可以用“执行”、 “管理”予以注释。行政是组织的一种职能，任何组织（包括国家）其要生存和发展，都必须有相应的机构和人员行使执行和管理职能（行政职能）。1 行政是指社会组织对
3、一定范围内的事务进行组织与管理的活动，它存在于所有的社会组织之中。行政有公行政（公共行政）和私行政之分。所谓公共行政，是指那些不以营利（不以追求利润最大化）为目的，旨在有效地增进与公平地分配社会公共利益而进2行的组织、管理与调控活动。所谓私行政，是指社会组织非基于公共利益对其内部事务进行的组织与管理活动。公共行政与私行政区分的关键在于是否基于“公共利益”和是否具有“营利性”.其中“公共利益”是中外学者争议最大的对象。在一些权威的工具书中，对“公共”一词的解释，有的是“共同”之意；有的是“公有、公用”之意；还有的解释为“公众共同”.这些解释虽有差别，但其基本的词干是“共同”.若把它们与“利益”结
4、合在一起，则形成了“公共利益”与“共同利益”.因此，人们通常把“公共利益”与“共同利益”不加区别地运用，其实，它们之间是存有差别的，公共利益是共同利益，但共同利益并不一定都是公共利益，它们的差别体现在“公”字上，只有那些具有社会共享性的共同利益才是公共利益。是否以营利为目的也是区别公共行政与私行政的标志之一。公共行政不以营利即不以追求利润的最大化为目的。在社会中存在这样一类组织，包括相当多的非正式组织，其存在和发展，目的不像企业那样是为了追求利润的最大化，组织成员的共同利益是维系他们合作的基础。但这样的组织并不都是公共行政所要研究的公共组织。如果说，组织是“利益共同体”，则公共组织是为谋求具有
5、社会共享性利益的共同体。公共组织作为一种组织，它有组织成员的共同利益，这些利益不一定全都是公共利益。但公共组织的基本价值取向是为了社会的公共利益，否则我们所要讨论的行政，就不是公行政而是各种形式的私行政。在讨论“公共利益”时，还有一个争论激烈的问题就是“利益”，对于什么是利益，人们有不同的解释。笔者持有的观点是，利益是人类为了生存与发展所必须具有的资源与条件。显然，那些为社会成员共享的资源与条件，就是公共利益。这里提及的“社会成员”，既没有数量的限制，也没有地域空间的约束。2 在公共行政的定义中，还应重点强调“有效地增进”与“公平地分配”社会公共利益，这是因为通常3人们谈及行政问题时，更多注意
6、的是效率。解决资源配置的矛盾，讲究效率固然重要，但对公共行政来说，它经常要解决的是社会问题。它既要讲过程管理，又要讲结果管理，过程管理更多地强调效率，而结果管理更多地突出公平，管理效益最终要从结果上检验。3 因此，有效地增进并能公平地分配社会公共利益是公共行政的精髓。（二）国家行政、社会行政与公共行政在传统意义上，人们通常将公共行政等同于国家行政，讲行政法是关于行政的法，行政法上的行政是指公行政即国家行政，它是指国家行政机关对国家事务的组织与管理活动。其实，公共行政与国家行政并不是同一个概念。我国已有学者指出， “国家行政属于公行政，但公行政并不等于国家行政。公行政除了国家行政以外，还包括其他
7、非国家的公共组织的行政，如公共社团（律师协会、医生协会等）的行政以及公共企事业单位（国有企业、公立学校、研究院所等）的行政。 ”4 任何一个社会都存在着大量的社会公共事务管理活动，这些活动从宏观到微观，都涉及到社会公众的切身利益。在阶级社会中，政府确实是这些活动的核心主体，但谁都无法否认，除了政府之外，还有许多其他公共组织参与其中。经济增长与社会发展都需要公共行政，但这绝不可能由政府对社会公共事务的管理全盘包办。对政府管理活动的研究并不能代替对整个社会公共事务管理活动的研究。公共行政作为一种普遍存在的社会现象，它一定有共同的规律可循，这些普遍规律会包括国家行政的内容，国家行政所总结出来的规律是
8、它的最重要的部分，但绝不是全部。公共行政与国家行政的关系是一般与特殊的关系。国家行政是公共行政的主角，但社会公共事务的管理，还需要若干配角，主角与配角的关系既不能颠倒，也不能代替。仅研究主角的行为及其规律，不研究配角的行为及其规律，特别是不把它们作为一个整体来研究是不合适的。随着社会的进步，特别是科学技术的迅猛发展，人们4越来越深刻地认识到，在处理政府与市场、政府与社会、政府与公众的关系上，传统意义上的政府职能将发生变化，政府会把更多职能交给社会中那些非政府、非营利性组织承担。对这些非政府、非营利性组织对社会公共事务的管理活动，笔者将其称为社会行政。且在社会公共事务管理的发展中，国家行政是历史
9、的产物，随着国家的消亡，国家行政的内容与形式都将发生本质的变化，但社会不可能没有公共管理。尽管我们还无法对国家消亡之后的公共管理活动的细节描述得非常清楚，但人类生存与发展的需要，绝对不可能缺少新社会形态下的公共管理。至此，笔者对国家行政与公共行政的关系作一个时空上的简单总结：从时间范围上看，行政有着与国家，甚至与人类社会同样长的历史。人类一旦形成共同生活的组织，行政就必然伴随而生。国家产生后，部分社会事务的管理脱离社会而形成国家行政，国家行政源于社会但却凌驾于社会之上。但对社会公共事务的管理并不能由国家行政独占，除了国家行政以外，还有社会行政，它们都属于公共行政。且国家行政与社会行政的范围处于
10、不断地变化之中，在行政国家，为了弥补市场功能的缺陷，强调国家干预，国家行政的范围不断扩大并空前膨胀，在社会生活中，国家行政居于绝对主导地位；而社会行政的范围很小，所起的作用也很小。但国家干预并不是十全十美的，与市场机制失灵一样，也存在着国家干预失灵的现象，20世纪 70 年代末 80 年代初，世界上许多国家兴起了一场公共行政改革运动，重新思考国家与市场的关系，寻求国家干预与市场调节的有机有效结合，其结果导致国家行政的范围缩小；随着公共管理的社会化，国家逐步还权于社会，社会行政的范围会随之扩大。最后，随着国家的消亡，国家行政随之消失，全部由社会行政所替代，此时，公共行政与社会行政在范围上合一。从
11、空间范围来看，公共行政是与私行政相对应的一个概念，二者均属于行政的范畴。公共行政在范围上宽于国家5行政，它不仅包括国家行政，还包括国家行政之外的社会行政。如下图所示：行政公共行政 私行政国家行政 社会行政二、行政国家与行政法学的基本范式（一）行政国家的产生与国家行政观念的形成西方国家，在自由资本主义时，人们信奉着“最好的政府，管理最少”，认为自由市场是经济生活的万能主宰，政府作为一种“必要的罪恶”（necessaryevil）越小越好，实行一种消极的秩序行政模式。古典经济学家以及后来各个时期的自由主义经济学家，始终崇尚自由市场的调节作用，对国家的作用和政府的动机表示出极大的怀疑。亚当。斯密在其
12、“自私的动机、私有的企业、竞争的市场”这个自由经济制度三大要素基础之上，规定了国家的三大任务：提高分工程度、增加资本数量和改善资本用途。他认为不断增加国民财富的最好办法，就是给经济活动以完全的自由，无须政府进行干预。他还对政府的义务作了三点限制：保护社会，使之不受侵犯；保护社会上的每一个人，使之不受其他人侵犯；建设并维护某些公共事业及设施。5 即是说，要靠市场这只“看不见的手”来支配和调节社会经济活动，政府只扮演一个“守夜人”的角色。随着经济与科技的发展，生产的高度社会化，纯粹市场调节的弱点便暴露无遗：过分的个人自由主义，导致财富过分集中，分配悬殊，经济的弱者陷于失业与赤贫；所谓契约自由与意思
13、自由，反而成为强者对弱者的剥削与压迫；再加上市场经济本身所具有的自发性、盲目性、事后性等非有序化的倾向，导致经济危机的暴发，生产倒退，社会停滞。特别 20 世纪 20 年代末 30 年代6初（19291933 年）爆发的一场世界性经济危机，给整个资本主义体系带来了致命的冲击。长期占统治地位的以斯密自由市场经营论为中心的经济自由主义学说让位于凯恩斯的政府干预主义。凯恩斯在 1931 年出版的就业、利息和货币通论一书中，系统地提出了政府干预经济的政策主张。他认为，完全的市场机制是“看不见的手”充分发挥作用的基础。但是，在现实生活中关于完全市场机制的假设并不存在。信息不对称、交易成本、经济行为的外部
14、效应以及交通运输的约束等情况的存在，使得市场失灵（marketfailure）。并指出在自由放任的经济中必然会产生有效需求的不足。既然“看不见的手”不能有效地对市场经济进行调节，那么就应当让政府担当起调节供求关系的责任。6 国家应当积极地干预经济，扩大政府职能，刺激投资和消费。随着国家对经济干预的日益增强，政府职能迅速扩张，政府权力大为膨胀，政府管理模式由“有限控制型”迅速转变为“全面控制型”，行政国家（administrativestate）7 随之产生。在中国，因受前苏联的影响，加之国际国内的形势所决定，建国后很长时期，实行的是高度集中的计划体制，政府通过强制性手段对社会经济活动进行强控制
15、，实行的是高度集中全面控制的政府管理模式，也属一种的行政国家。在行政国家，人们形成了一种观念，即国家事务和社会事务都由政府进行直接全权管理， “从摇蓝到坟墓”的所有事情都听命于政府，政府为了实现管理的目标，可以运用各种强制性手段。笔者称这种观念为国家行政的观念。它对行政法学研究有着重要影响。（二）行政法学的基本范式“研究的方法，有关什么是成问题的想法，何者应该包括在研究领域里，何者应该排除在外的标准”，科学史学者称之为范式的问题。8 常规科学的本质特征是原7则上认同基本理论范式或者框架，在基本范式方面的“认同”往往不是明示的。每一位学者在组织以及进行其研究时都视之为当然。对一个范式形成普遍的共
16、识时，学者们就在这一框架的限制之内进行研究，探讨这一范式所隐含或者所表示的一揽子问题。9 作为一门社会科学，行政法就是解决有关行政问题的法 10.行政法学研究的行政只涉及公行政而不涉及私行政，因为行政法调整的只是公行政而不调整私行政。11 尽管公行政包括国家行政和社会行政，但人们在国家行政观念的支配下，往往把行政法上所研究的行政仅限于国家行政，这样一来，行政法是关于公行政的法就演化为行政法是关于国家行政的法，并在此范式下来进行理论研究和制度设计。对此，我们可以作如下考察而窥见一斑：1、行政的国家性。虽然在表述上略有不同，学者们基本上都将行政法调整对象的行政，看成是与国家有必然或特定联系的组织与管理活动，认为公共事务的管理权专属于国家，国家是管理公共事物的唯一主体。在解释行政的含义时，认为，“只有国家才有权进行行政活动”， “行政是国家的，只能由国家的行政机关即政府来依法进行。其他组织和个人只有在授权的情况下，才可能行使某些行政职能。 ”12“行政乃行政机关，本于行政职权，所为之一切行为”13“行政作为国家行政管理的一种活动，体现国家权力（行政权）的要求，它是权力因
