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1、1反公用事业垄断若干问题研究摘要：反公用事业垄断与公用事业引进竞争机制、民营化及其政府规制改革等问题密切相关、相辅相成，反公用事业垄断的成功需要这些体制改革的支持。公用事业企业的滥用优势地位、横向卡特尔和反竞争性结合等垄断行为都需要凭借反垄断法政策性、灵活性的特点，和反垄断法执法机关的公正、自由裁量及其与公用事业监管机构的良性配合，才能获得有效规制。关键词：公用事业 反垄断 民营化 政府规制改革引子：关于本文论述框架的解释本文以“反公用事业垄断”1的必要体制支持为论述起点，因为公用事业领域的垄断问题不是仅靠“反垄断法”就可以解决。就反公用事业垄断而言，首要任务是尽可能地引进竞争，而在目前的制度
2、环境下，引入竞争仍然面临着包括决策者的政治意愿、所涉利害关系方甚至监管机构的抵制以及各种形式的市场准入壁垒等诸多问题。因此，促进公用事业市场的自由化，从而在这个领域得以有效地反垄断，仍然是我们面临的一项十分艰巨的任务。在强调竞争的同时也应该看到，至少在中短期内，规制改革也是必不可少的。这不仅因为规制或监管与竞争之间存在着密切关系，更重要的是，中国公用事业改革的出发点建立在非常弱的制度基础之上。 2薄弱的制度基础，令人不得不考虑反垄断法要对公用事业的特殊垄断状况发生作用所必需的环境和条件。事实上，公用事业相关领域过去十多年的改革历程 从企业改制、行业重组到管理体制的重构，都是反公用事业垄断的配套
3、性、系统性改革的必要组成部分。2其次，从法律上说，反垄断法的功能是对市场主体一般地反限制竞争，在公用事业领域缺乏竞争、产权及市场结构僵化的情况下，仅靠“反垄断法”从外部来反它的垄断，无异于扬汤止沸，反不胜反，且无从下手。何况对于公用事业的反垄断来说， “反垄断法”是普通法，调整相关公用事业的法如电信法、邮政法、电力法、铁路法等是特别法，特别法对它的垄断如有具体规定，作为普通法的“反垄断法”也就只好开绿灯放行了。因此，对公用事业反垄断或引进竞争机制，主要应着眼于其内部、在有关专门立法或制度上做文章， “反垄断法”只能起一般和兜底的作用。3因此，如果在广义的框架下讨论公用事业的反垄断问题，有关反公
4、用事业垄断所必要的体制支持的论述就必不可少。而对这一社会存在的理解，对于将来反垄断法如何适用于公用事业领域的限制竞争行为也是至为关键的。一、反公用事业垄断的必要体制支持（一）反公用事业垄断与引进竞争机制技术与制度的力量关于公用事业领域引进竞争机制的必要性和可行性，学界已基本达成共识。现在需要研究的重点问题，是针对不同行业的不同特点，讨论如何并且在多大程度上引进竞争机制。1、 电信业数十年来，电信业长时期内都由一个经营者所独占，在大部分国家里这个独占者是公营企业。导致独家垄断的原因是网络部分存在大量的固定成本，重复建设一个网络对个人和社会都无益可言。然而，对在位垄断者效率低下和官商习气日益3增长
5、的不满，以及技术进步促动的规制放松，推动了电信业的改革。（1）美国分拆 AT T1974 年，美国司法部提起了一个反托拉斯诉讼，声称 AT T 在长途业务、市话业务和设备市场上存在垄断，请求法院剥夺其垄断地位。司法部认为，联邦通讯委员会通常难以阻止 AT T 向其他竞争者就市话接入过分收取费用和提供质量低劣的服务。1982 年，司法部与 AT T 达成协议：AT T 在纵向上被一刀两断，长话业务与市话业务分离，分拆出去的市话业务按照区域在横向上又被切割为 7 个地区性贝尔电话公司，在各自的区域内垄断市话。分拆之后，AT T 不再具有市话垄断的接入优势和交叉补贴的竞争手段，促进了长话电信运营商之
6、间的公平竞争。1996 年美国出台电信法，旨在促进市话市场的竞争，以形成由竞争性本地交换运营商发动的竞争局面，来消除在位的本地交换运营商利用他们的瓶颈垄断阻止增值业务领域竞争的能力。4（2）英国准入与不对称管制在 1984 年开始的民营化改革以前，英国电信公司（BT）是一家公营企业，垄断着全英电信业务。第二家全国范围的电信网络运营商 Mercury 在 1982 年取得许可证。由于新进入者与原有运营商之间的竞争是一种竞争能力不对称的竞争，为了培育市场竞争机制，与不对称竞争相适应，政府对原有企业和新进入企业实行“不对称管制”，即对新企业给予一定的政策优惠，扶持其尽快成长，以与原有企业势均力敌，从
7、而实现公平、有效的竞争。同时，英国 1984 年的电信法产生了一个独立的监管机构电信管理局（OFTEL），由电信总监领导。各政党团体也可以向垄断和兼并委员会（MMC）提出反垄断提案。现在，在移动电话市场上，英国已4有四家运营商；在市话领域，OFTEL 鼓励以自备设施的方式进入市场开展竞争。（3）德国邮政分离、私有化及开放市场与世界上绝大多数国家一样，德国邮电业原来由德国邮电部统一经营。在国际电信改革浪潮的推动下，特别是在欧盟的推动下，德国电信业于 1989 年开始了循序渐进的改革进程。1989 年，邮电部成为政府行业主管部门，同时邮政、电信及邮政银行三者分开，终端设备市场和文本、数据传输业务市
8、场放开竞争。1992 年，在引入数字移动通信业务的同时，移动通信市场全面放开。1994 年德国电信民营化，成立德国电信股份有限公司，26的股份由私人购买。1996 年出台和实施电信法，规定除了固定网话音业务外，所有电信业务的传输线路运营开放竞争。1998 年 1 月 1 日，德国电信市场全面放开竞争，解散原来的邮电部，在其基础上成立新的邮电管制局，负责电信行业的市场管制。至此，德国成为世界电信市场最为开放的国家之一。5（4）中国扶持联通、政企分开、分拆及数网竞争在不到十年的时间里，中国电信业进行了数次大的变动。1994 年中国联通公司成立打破了中国电信业由邮电部一统天下的垄断局面。新的进入者对
9、邮电部的权力和利益构成了威胁，因而联通公司受到了它的尽情“揉搓”6.1998 年，信息产业部在原邮电部和电子部的基础上成立，我国开始了邮电分离、政企分开的政府体制改革，此时，中国电信作为原邮电部的直属企业仍然占据着 99的市场份额。1999 年，总理办公会敲定了中国电信重组方案，将它一分为四中国电信、中国移动、中国卫星通讯和国信寻呼（不久后并入中国联通）。而后为了促进市话领5域和骨干网的竞争，垄断骨干网和市话网的中国电信再次被肢解为南北两部分。第一次纵切式的分拆，避免了电信不同业务间的交叉补贴，但没有解决单一业务中的垄断问题。横切式的分拆，则在每一业务领域中引进竞争，显然是在反垄断道路上又迈进
10、了一步。至此，我国电信领域形成了中国电信、中国网通、中国移动、中国联通、铁通公司加中国卫星 6 家基础电信企业和 4000 多家提供增值电信服务的企业相竞争的市场格局。包括中国在内的世界电信业走向竞争之路，起因于电信技术的革命。技术革命不仅导致了电信成本的下降和效率的提高，还使以往按不同技术划分的不同业务领域相互渗透，形成竞争。然而，技术虽然为竞争提供了条件，制度的变革则需要人们付出更多的自觉努力，中国电信业的数次变动，就反映了垄断部门与中央政府以及垄断部门相互之间的博弈及其结果7.中国联通问世到中华人民共和国电信条例8出台的时间间隔，就反映了理性对这种社会变革的确认和相应法律调整的滞后性。技
11、术还在日新月异地变化着，制度、法律的与时俱进和对市场经济及其法治理念的坚持、适用，对于公用事业整体性的反垄断变革来说，显得尤为重要。2、电力业厂网分开，输配、配售分离（1）英国英国电力体制的改革始于 1990 年。目前在发电、输电、配电三个环节中，除输电仍由英国国家电网公司垄断外，其他部分均已放开。电力市场中的发电电价、销售电价和供电电价，均主要由竞争形成。电力生产经营者只要获得英国电气管理局颁发的许可证，就可进入电力市场。由此，英国较彻底地实施了电力工业的反垄断，分解了电力系统的发、输、配、售电各个环节，用户可自由选择供电商。这使得用6户电费下降了 30，发电装机增加了 22，发电效率及可靠
12、性均有所提高。 9（2）美国80 年代末，美国开始对电力工业进行改革，主要内容是：发电端放开，实行投资主体多元化，允许公用性电力公司以外的投资者建厂发电；电力公司相应地改变发、输、配电垂直管理模式，组建一批控股的子公司，实行输电子系统分开管理，输电和配电分开结算；鼓励发电环节竞争，各独立电厂与电力公司的电厂开展上网竞价。1992 年的国家能源法消除了新的发电公司上网的法律障碍，鼓励任何人投资办电厂，机组类型亦不受限制；鼓励批发电力市场竞争；要求公用性电力公司开放输电系统，为非公用性电力公司发的电提供输电服务。（3）德国1996 年欧盟开始进行电力市场化改革的准备，作为欧盟的重要成员之一，德国电
13、力市场的改革一直按照欧盟的指令在不断深化。1998 年德国开始进行电力市场改革，在发电和售电侧引入竞争，允许并产生了双边交易市场，输电和配电仍维持原垄断经营。10而欧洲理事会于 2002 年 3 月在巴塞罗那会议上决定，2004 年向“非居民用户”开放电力市场以实现由其自由选择供应商，并且还试图要求所有的电力公司将它们的输配电业务从其它业务中分离以建立专门的法人机构负责各项电网业务。11因而在欧盟的推动下，德国的电力市场，特别是输、配电领域将会实现更高程度的竞争。（4）中国中国电力产业发展和体制变革的轨迹，大体经过了 19491985 年的“政企合一，国家垄断经营”、19851997 年的“政
14、企合一、发电市场逐步放开” 和 1998 年至今7的“政企分开、实施深层次体制改革”三个阶段。深层次的体制改革将集中于“厂网分离，竞价上网”的电力市场化改革。 “厂网分离”的意义，在于尽可能消除拥有电网的垂直一体化经营的电力公司与独立发电厂间不平等、不公平的竞争地位。“厂网分离”只是电力生产企业和电网的“分离”，电力销售企业即各地方的供电公司、供电局还是电网一体的格局。而如果售电侧不引入竞争，就意味着对任何一个终端用户而言，卖方只有一家电网公司，从而存在着卖方垄断；而对于居于某个地区的绝大多数发电企业而言，买方也只有一家电网公司，存在着买方垄断。如此市场结构，割断了终端买方与卖方的关系，市场信
15、号无法传递到终端用户，市场机制也就因售电侧的垄断而存在根本缺陷。因此在电力产业的售电侧引入竞争是十分必要的，引入的方式有两种：一是引入新的独立售电公司，同时对电网公司实行输配分离和配售分离；二是实行大用户直购电，从而形成大用户、代表大用户的售电企业与电网公司之间的竞争。12与电信业不同的是，由于电力产品直接关乎国计民生的特殊“刚性”，对电力产业的政府规制更显重要。在发电、输电、配电和售电环节引进竞争机制固然关键，但如何对竞争性的市场进行有效监管，要比对垄断性市场的“管制”更为困难。对监管机构及其权力设置和监管内容、方式的探讨，将是电力产业今后发展的一个持久性话题。 （二）反公用事业垄断与民营化
16、广义而言， “民营化可界定为更多依靠民间机构，更少依赖政府来满足公众的需求”。13我们认为，讨论反公用事业垄断问题时，引进竞争机制和强调民营化都十分必要。 “民营化和引进竞争机制必须统一起来：仅仅通过产业分割来打破垄断而不搞民营化，政企不能真正分开，也不可能引入真正的市场机制；只搞民营化而不打8破垄断，政企可以分开，但不可能引入竞争机制。在一个竞争性市场上，无论是缺少不同的利益主体，还是缺少必要的竞争机制，这个市场都是不可能最终建立的”。14这种认识也为我国相关行业改革者所认同，以电力工业为例：“我国电力工业国有资产额达到 13669 亿元，占全国工业领域国有资产总额 53886.5 亿元的25.4，在电力工业中国有资产比例高达 80。如果不能通过体制变革推动所有制结构的调整和国有企业的深化改革，那么引入竞争提高效率和降低成本的初衷将会落空。 ”15因此，与电力产业反垄断和引进竞争机制相配套，电力投资体制也需要改革。其基本思路是：首先在发电和售电的
