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1、1电子政务工程监理分析与探讨摘 要 本文章对电子政务的内容、内涵进行了简要论述,给出了电子政务工程模型,阐述了实施电子政务工程监理的必要性。对基于管理的电子政务工程监理,即“三控两管一协调”进行分析;并在研究电子政务工程特征、建设内容的基础上,对电子政务工程实施各个阶段中,具有电子政务特征的监理要点进行探讨。关键词 电子政务;电子政务工程;信息化工程监理;电子政务工程监理随着信息技术的飞速发展,政务信息化、电子化已成为衡量一个国家或城市现代化水平及竞争能力的重要标志。近年来电子政务工程建设出现了空前热潮,由于电子政务工程自身所具有的特点,使其成为信息工程监理中最重要的业务之一。一、电子政务概述
2、电子政务主要是指国家机关综合运用现代信息技术进行政务管理与服务的行为。一方面采用人机结合的方式建立基本的服务工作平台,实现政务流程的集约化、标准化和高效化;另一方面采用交互式手段,通过电子化渠道实现与政府内部各部门和社会公众之间的信息沟通,从而达到由传统政府管理职能向信息化、网络化、自动化管理服务职能转变的目的。从国内外电子政务发展的情况来看,电子政务主要包括 3 方面的内容,即政府之间的电子政务(Government to Government ,G to G),政府对企业的电子政务(Government to Business,G to B),政府对公众的电子政务(Government t
3、o Citizen,G to C)。综上所述,电子政务是政府机构运用现代网络通信与信息技术,构建一个电子化的虚拟政府,将政府管理和服务职能通过精简、优化、整合、重组后在网上实现,2目的是打破现行行政机关的组织界限和时间、空间以及条块的制约,为社会公众以及自身提供一体化的高效、优质、廉洁的管理服务。二、电子政务工程及电子政务工程监理电子政务工程一般可分为:网络基础设施、安全支撑平台、应用支撑平台、电子政务应用以及系统管理等部分,电子政务工程模型如图 1 所示。其中,电子政务应用可分为面向办公的应用系统和面向公共管理服务的应用系统;安全支撑平台可为网络层、应用层支撑和业务应用层,为电子政务工程提供
4、安全支撑服务。电子政务工程是信息化工程建设的一部分,是科技含量较高、资金投入较大的工程,也是风险较大的工程。一是该工程的综合布线、网络系统集成、应用软件开发、安全子系统建设等,涉及信息系统建设各个方面的技术标准与规范,如果缺乏有机衔接,容易造成工程隐患;二是该工程要实现政府之间、政府对企业、政府对公众的信息切换与交流,其安全要求高,如果不慎,将会造成安全隐患;三是该项工程需要许多掌握政府办公与管理业务知识且又掌握信息技术的复合型人才参与工程的设计、研发与实施,这样才能使工程更具科学性、合理性和实用性,而此类人才的缺乏,容易造成工程在今后应用上的隐患。除了技术、安全和人才的因素外,管理不当也是造
5、成工程风险的重要因素。据统计,21 世纪初,美国政府和企业的信息技术项目中,按照预算、质量、工期 3 个指标来衡量,大约 28%是成功的,23%被撤销,其余的工程只能算是部分成功。类似问题在我国同样存在,在电子政务工程建设过程中,不同程度地出现质量不达标、工程超预算、工期延误等问题,致使有些工程迟迟不能交付使用,或者已经建设完成的项目达不到预期的目标,不能发挥应有的作用,从而浪费了大量的时间、人力、物3力和资金,甚至出现“豆腐渣”工程。形成这一局面的原因很多,但工程管理(监理)跟不上,缺少建设经验,不能严格按工程建设规范办事应当是重要原因之一。信息化工程建设中,通常强调“三分技术,七分管理”。
6、同理,在电子政务工程建设中必须有一个合理的运行机制,才能打破承建单位或系统集成商在工程建设上“一统天下”的格局,合理规避技术风险和管理风险,确保业主单位的利益。借鉴国内外信息工程监理已取得的成功经验,在电子政务工程建设中,引入第三方信息化建设项目监理,形成由业主单位、承建单位、监理单位三方组成的相互依存、相互制约的信息化工程建设管理模式十分必要。三、通常电子政务工程监理作为信息化工程建设的重要组成部分,电子政务工程监理具有通常意义下的信息工程监理的特征,主要表现为:按照相关的标准和规范进行监督,协调理顺业主和承建方之间的各种关系,对建设项目实行高效的管理。其监理的核心在于“三控两管一协调”,即
7、质量控制、进度控制、资金使用控制;合同管理、信息管理;协调双方的关系。 “三控”是监理工作的目标,“两管”和“一协调”是控制手段和措施,是为实现“三控”而服务的。一般在电子政务建设的实施过程中,要在整个工程建设中,特别在工程出现重大变更时,严格审查和核定资金使用,确保资金投入、维护和管理的合理比例,避免资金的浪费,使其得到合理的使用。但要注意的是,在进行项目监理过程中,不要把投资控制简单地理解为将工程项目实际发生的投资控制在计划投资的范围内,应当认识到,投资控制是与质量控制和进度控制相关联的,它是实现整个工程项目总体目标所实施的控制活动的一个组成部分,在实现投资控制的同时需要兼顾质量4目标和进
8、度目标;进行工程项目的进度控制,一般要掌握整个电子政务工程的建设特点,了解工程强度,掌握较确切的工程量,周密分析施工步骤和方法,通常采用事先控制、全程监督和事后纠偏的方法,使建设的实际进度符合进度计划的要求,确保项目建设工期;进行工程项目质量控制,是指在监理的整个生命周期中,根据关键性过程和每个阶段的特点,确定其质量控制的目标和任务,严格审查关键性过程和阶段性结果,检查其是否符合预定的质量要求。一般采用事前控制、事中监管和事后评估的方法实现质量控制。同时,还要对所有参与工程项目建设的单位和人员的资质、素质、能力和水平,特别是对个体工作的质量进行测评,这也是工程项目质量目标不可缺少的组成部分,因
9、为个体的工作质量直接影响整体工程建设的质量;进行工程项目合同管理是指在工程项目建设之初,要在监理单位的协助下,业主单位与承建单位签订科学规范的合同,在工程项目建设过程中,监理单位要及时分析合同的执行情况,并进行跟踪管理,妥善处理工程变更、工程延期及延误、费用索赔、合同争议和违约等纠纷;进行工程项目信息管理是指要妥善管理在监理过程中监理方输出的文档资料和承建方、业主方提交监理方的文档资料,对三方共同参与的过程和活动作监理记录,并要求业主单位和承建单位妥善保管与工程建设相关的文档资料,与业主单位和承建单位共同对工程中其他方的重要信息保密,尊重其他方的知识产权等。为此,要保证信息收集的渠道畅通,保证
10、工程项目监理信息能及时地存储到计算机系统中,并做到目录完整、层次清楚,结构严密、表格完备,且能够(通过网络)及时报送监理机构和各有关部门,使得监理单位、业主单位和承建单位能够及时了解工程建设信息、共享工程建设信息资源;进行工程项目全面组织协调主要指建立业主方、承建方和监理方的三方沟通机制,如例会制度、专题会议制度、里程碑会议制度、文件传送制度等,协调项目建设过程中发生的变更、争议和索赔5等。要把全面组织协调工作贯穿于整个建设过程中,使工程建设各方充分协作,有效地执行工程建设计划,确保工程建设顺利实施。 四、基于电子政务工程特征的监理1. 电子政务工程特征与通常意义上的信息化工程建设相比,电子政
11、务工程在建设过程中具有自身的重要特征,表现为:突出强调系统的安全性、重点体现“政务”的特性、整体系统建设具有复杂性。安全性原则是电子政务工程建设的灵魂。为此,在施工监理时,应着重理解和把握这一特点,在工程实施的各个阶段注重系统的安全性审查、督导和监控,同时严格按照国家关于涉密信息系统建设的标准、规范和要求做好项目的监理,以确保电子政务系统的安全、可靠。电子政务工程是一个大型综合应用系统,以“政务”为主,即政务办理、政务服务、政务管理。因此,工程的建设一定程度上应遵循软件工程开发的过程与方法;同时工程在基础网络平台、安全系统平台等建设中,又具有“电子”工程建设的特性。因此,在实施电子政务工程监理
12、时,应兼顾这两个特性,按照相关的监理方法和手段开展监理业务。电子政务工程建设涉及综合布线、网络系统集成、应用软件开发、安全子系统建设等,几乎覆盖信息系统建设的各个方面。因此,在工程监理中应充分认识,针对工程中不同的项目和具体情况,选用不同的监理方法,考虑不同的监理重点。2. 电子政务工程监理根据电子政务工程模型,电子政务工程监理的主要内容为:基础网络建设监理。其中包含综合布线系统、网络系统集成、服务器平台集成的监理;安全支撑6平台建设监理。其中包含证书认证服务系统、安全保密管理服务系统、授权管理服务系统、可信时间戳服务系统、基础安全防护系统的监理;应用支撑平台建设监理。其中包含统一接入层、门户
13、解析层、Web 服务层、集成/交换层、应用服务层、基础服务层的监理;电子政务业务系统建设监理。其中包含面向办公的业务系统、移动办公系统、电子公文交换系统、网上审批系统、网上申报系统、政务信息发布系统、政府决策支持系统、政府会议系统的监理。上述监理中,基础网络建设监理与普通计算机网络建设监理相似,但应突出抓好系统安全方面的监理。此外,从电子政务工程的特点来看,监理的重点应放在安全支撑平台建设监理、应用支撑平台建设监理、电子政务业务系统建设监理这 3 个方面。3. 电子政务工程实施过程中的监理要点结合电子政务工程建设的主要特征以及电子政务工程监理的主要内容,在电子政务建设实施的各个阶段,电子政务工
14、程监理工作应当有自己的侧重点。工程实施前:应对设计需求进行监理。包括总体方案监理、项目建设施工批复检查、承建单位资质审核。重点是总体方案中的网络体系结构、工程涉密、系统安全体系设计的监理。应对施工准备进行监理。包括项目实施人员审核、现场环境保密条件检查、施工方案审核。重点是监理实施人员是否稳定以及是否具有安全保密资质,施工场所、设备的保密措施与保密制度等。工程实施阶段:应对产品与设备的选型进行监理。重点是接入设备选型、运行状态观测、产品安全性检测等。应对设备、材料进场检查。重点是对系统中的信息安全设备(如防火墙、物理隔离设备等)、关键设备、进口设备等的品牌、类别以及行业或国家许可证书进行检查,
15、并对上述设备的安全性能进行检测。应对综合布线工程监理。重点是政府内网和政府外网是否进行各自独立布线,线材是否7为达标的屏蔽线材。应对网络系统集成进行监理。重点是,若属于涉密信息系统的电子政务工程,其建设标准应符合涉及国家秘密的通信、办公自动化和计算机系统审批暂行办法(中保办发19986 号)的要求。应对安全支撑平台建设进行监理。包括平台的安全保密性能,各安全支撑子平台系统的技术性能等。重点是系统的建设安装应符合保密要求,平台的各关键设备应有合格的防泄密、防窃密装置,保密措施应与信息的密级相一致。平台下的各个子系统应具有访问控制、数据保护和系统安全保密监控等措施。工程验收与交接阶段:应对系统初步
16、验收及试运行监理。包括初步验收、安全性能验收、试运行等。应对竣工验收进行监理。包括向有关部门提供系统用途、软硬件配置、安全保密技术措施、涉密系统运行状况的报验材料,配合主管部门进行现场考察测试,接受专家组的评估与鉴定,对存在的问题和漏洞,改进后进行再验收。该阶段还应对工程建设的相关文档进行验收。工程验收后,为确保各项安全技术的实施与管理,还应协助、督促业主做好安全管理与安全制度建设工作。五、结束语电子政务工程多属于大型信息化应用工程项目,其投资大、周期长、意义重大,与业务应用紧密结合,与政府能力的塑造息息相关,项目的成败或关系民生,因此确保此类工程的建设成功必然是各级政府关注的焦点。目前,在电子政务工程建设中引入信息工程监理机制,并有效地实施电子政务工程监理,越来越受到各级政府的重视。在电子政务工程监理过程中,应遵循信息化工程建设的普遍规律,较好地把握电子政务工程建设的特征与原则,对工程进行合理的规划与管理,使工程建设按8照国家规范和行业标准以及设计方案有计划、按步骤实施,对工程建设进行公正、客观的评价,这对确保电子政务工程建设进度、保护政
