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1、1绩效预算的难点分析：基于理论假设的 视角摘要：绩效预算是一种被西方国家证明了其先进性的预算，但绩效预算制度的实施是建立在目标的一致性、绩效测量的科学性与绩效信息的真实性等理论假设基础上的，要满足这些理论假设基础条件，各国面临共同困难。对于我国，挑战不仅在于此，我们还要解决由于本国国情的特殊性所产生的问题。为此，我们目前的选择应该是从满足绩效预算的理论假设出发，创造条件，为今后全面实施绩效预算奠定基础。关键词：绩效预算；困难；理论假设 20 世纪 80 年代以来，随着新公共管理运动的兴起，以美国为首的西方国家开始实施旨在缓解财政困境、提高政府行政效率的新绩效预算，并取得了明显的成效。90 年代
2、以来，随着我国政府执政理念的转变，如何提高政府预算支出的绩效以及政府全部活动的绩效，正成为国内理论界与实际工作部门密切关注的课题，绩效预算日益为人们所熟悉。但绩效预算制度的实施是建立在目标的一致性、绩效测量的科学性与绩效信息的真实性等理论假设基础上的，要满足这些理论假设基础条件，需要比较成熟的制度环境，执行起来非常困难。本文首先分析了绩效预算制度理论假设本身与现实存在差距，接着从这一视角出发，分析了绩效预算在我国实施可能遇到的困难，从而得出结论，我国目前还不具备实施绩效预算的条件，比较现实的选择应该是从绩效预算的理论假设出发，在保证目标的一致性、绩效测量的科学性与绩效信息的真实性等方面努力，为
3、今后全面实施绩效预算创造2条件。 一、绩效预算：理性化及其困难 20 世纪 80 年代出现的新绩效预算是一种以绩效或效益为目标、以成本为基础、以业绩评估为核心编制的一种预算。它具有以下三个特征：一是预算与绩效联系。在确定各部门预算时，将各部门获得预算与其工作成果挂钩，并将绩效考核作为预算部门增加或削减预算的重要依据。二是效益与成本挂钩。从强调公共核算的角度，将企业经营的成本理念引入预算过程。预算的确定所依据的不仅仅是预算支出所能带来的效益多少，还要考虑获得效益所付出成本高低。三是控制与放活并行。一方面绩效预算要求对预算目标与总额进行集中控制，确定预算的数量与大体投向；另一方面，在预算的具体使用
4、权上放活，在确保达到预期目标的前提下，给予各部门使用资金充分的自主权。 与传统预算相比，绩效预算吸收了以前各种预算模式中有价值的成分，并在预算管理中注入理性因子，成为成功引人预算理性的典范。 1注重改善政府管理。绩效预算改革能够帮助政府的项目管理者们明确组织的目标(努力方向)、监督政府项目的绩效、更好地了解关于项目结构和运作的问题，同时为将来做好打算、改善内部控制，并就项目成果进行沟通。 2注重提高透明度和责任归属。绩效预算将资源投入和政府行为的产出和效果联系起来，大大提高了政府运作的透明性。不仅政府内部的管理者能够清楚了解其工作的优劣，而且年度的政府绩效报告成为公民评价和监督政府的一个有效渠
5、道。绩效预算还把责任关系明晰化，赋予了项目管理者更大的权限，但同时要求其为项目的执行结果负责。而在传统预算模式下，人们只看到了政府人员工资、办3公用品等等的细节支出，看不出政府到底干了什么，干的结果如何。 3注重改善政府内部和外部预算参与者之间的沟通。绩效预算明确规定了项目的目标，并确立绩效目标，让政府机构及其雇员更好地理解对他们工作绩效的期望。它帮助政府管理者们更有效地就自己的活动与高级行政官员、立法机构成员以及公众进行沟通。与传统预算相比，绩效预算对每一项政府项目、绩效度量和预算信息都给出描述，让普通公众都能够获得这些信息，因而有助于政府管理者将关于预算和主要政府活动的信息发布给公众，并赢
6、得公众对政府工作的理解和支持。 追求理性的预算是人们的美好愿望，然而完全理性的预算在现实生活中是不存在的。特别是绩效预算的实施是建立在理论假设基础上的(表 1)，要满足这些理论假设条件，需要比较成熟的制度环境，现实具有以下困难： 1目标一致性的困难。目标的一致性要求行政部门面对多重的委托人(如行政部门、立法部门、利益团体与人民等)仍可以制订出相关和有用的策略规划。要实现这一点，以下条件是必须的：首先，要明确政府与市场的关系以及各自的活动边界；其次，要妥善界定各预算单位所行使的法定职能，按照职能划分其相应事权与财权；然后，在此基础上通过建立有效的激励机制和内部约束的方式，强化政府的公共管理责任并
7、考核其相应的行政绩效。 但在实际工作中，政府目标与行为的特点注定了要满足以上条件实际上是非常困难的。其一，政府行为不同于企业行为，其目标是多元的。Hood(1995)等将政府行政部门的目标及行为归纳为：服务于全体公民而非顾客；追求公共利益，而非自身利益；关注市场，但不限于市场，还关注宪法和法令、社会价值观、政治行为准则、职业标准和公民利益；强调社会服务等。显然这种多元化的政府目标无疑增4加了政府与市场、政府内部不同行政部门目标体系界定的困难。其二，政府活动目标经常是模糊不清的。作为社会管理者，政府行政部门总是试图通过政治过程，努力调和许多相互矛盾的社会需求，表现在其所追求的目标常是一些笼统、定
8、性、不易量化的软目标。为实现此类目标，人们在有关政府活动的范围、具体方式选择、相关财政支出的规模和持续的时间等讨论上难以取得共识，导致这些活动的绩效衡量标准变得极其宽泛，弹性很大。 2绩效测量的困难。绩效测量是绩效预算的核心，从国际范围来看，这一内容已是世界财政管理学界公认的难题。 一方面量化行政部门的计划目标的绩效标准难以确定。由于政府部门的活动目标经常模糊不清，这样代表不同利益集团的评估主体可能从不同的评估视角，对同一评估对象(如政府部门)的绩效做出大相径庭的判断。就是说，对于政府活动而言，统一的绩效标准难以确定(例如，卫生领域的绩效考评与国防领域的截然不同)。即使在目标达成一致的情况下也
9、是这样的，一些机构集中精力在对工作或业务上的评价上，这不是他们没有意识到这些评价是有缺陷的，而是因为要找到对实现一个政府目标(这些目标也是在计划管理者的控制之下的)的合适考评实在很难。在考评国家税务局给予纳税人的援助时，如果是根据回复电话的次数而不是看援助的质量会容易得多。而在考评环保机构是否成功时，若根据违规的次数去评定会比根据空气和水的质量容易得多。 另一方面，绩效报告与应用存在困难。绩效报告是预算前一周期的结果，又是后一周期的基础和依据。然而现实情况是，绩效报告的质量和作用不能令人满意，计划达成的目标或结果难以从绩效报告中获得。例如，支出控制者由于信息不对称很难对未完成绩效的解释说明提出
10、意见，现有绩效的真实性也会由于政府5官员的“机会主义”而不能得到保证，绩效计量体现为一系列统计数字及其说明的总和(这又为某些支出单位搞数字游戏提供了便利，容易形成重视绩效指标，而忽视公众利益的问题)，这几乎是所有实行绩效预算国家存在的问题。 3绩效信息与预算决策挂钩的困难。绩效预算的初衷之一旨在通过绩效与预算的整合，在两者之间建立起清晰和持续的联系，发挥绩效对提高预算决策效率的信息揭示作用。但事实上，绩效信息与预算决策的挂钩远没有如此简单。 首先，要给政府所有的活动建立共同的绩效特征几乎是不可能的。由于政府部门某些支出项目的“产出”难以界定，在获取有关的绩效信息方面客观上存在诸多困难，加之现行
11、评估技术的局限性，人们自然会对上述项目的绩效评估结果产生疑虑。其次，在信息不对称情况下，绩效与预算挂钩对部门官员很可能产生“逆向选择”，使得他们乐于提供“好的”信息同时隐瞒“坏的”信息。实际上，一个项目若没有得到足够的资金可能会产生差的绩效，而这又可能导致这样的想法：执行效果差的计划应该分配到更多的资金。而那些成功实现目标的机构不应该再多分配资金。再次，即使绩效信息是准确、可靠的，客观上仍然存在诸多制约因素导致政府预算决策偏离绩效标准。例如政治策略在预算决策中扮演了重要和合理的角色，预算规模、预算结构既受重要政治因素的影响，也受高层预算决策者的政治策略的影响。 二、在我国实施绩效预算的难点分析
12、 从绩效预算理论假设的视角来看，它的实施并非易事，各国面临共同挑战，对于我国，困难不仅在于此，我们还要解决由于本国国情的特殊性所产生的问题。这就要求我们在实施绩效预算之前，除了要对这一预算制度本身固有的局限性和某些重要的技术特征有着清醒的认识外，还要对本国具体的制度环境、现有条件进6行充分论证。 第一，从目标的一致性来看，实施绩效预算要求明确政府与市场的关系以及各自的活动边界；界定各预算单位所行使的法定职能，并按照职能划分其相应事权与财权；强化政府的公共管理责任并考核其相应的行政绩效。考察我国的基本情况不难发现，在公共财政体制初建阶段，政府和市场的关系未能完全理顺，各预算单位的社会经济职能难于
13、明确界定，各行政部门很难制订各自的明确的战略规划，阐述各自的使命以及设定年度预算执行的绩效目标。 第二，从绩效的测量来看，实施绩效预算必须建立一套科学合理的绩效评估体系。在我国，虽然随着政府执政理念的转变，我们一直在探索建立某种合适的效益评估制度。但是到目前为此，我国预算管理中对支出项目的效益评估仍然普遍存在着评估活动不规范、评估范围不全面、评估手段落后、评估指标设计不合理等问题。 第三，从绩效信息与预算决策挂钩来看，绩效预算不仅需要搜集大量的绩效信息，而且要求从业人员具有较高的预算分析、决策能力。而我国当前的预算改革在很大程度上是建立在西方国家在 19 世纪就已经基本成型的传统预算模式基础上
14、。在强调控制的传统预算制度环境下，一方面，财政部门并不需要为了预算审查而收集与分析各个部门生产公共服务的过程、成本、技术等方面的信息；另一方面，预算资源使用部门不愿意真实反映成本与绩效信息，因为行政部门的成本节约，有可能带来的是下一年度预算的裁减。因此，预算信息是非常分散和匮乏的，财政部门和各个支出部门也没有发展出必需的预算分析、决策能力。 三、在我国实施绩效预算的政策建议 7上面的分析表明，虽然在我国实施全面的绩效预算为时尚早，但作为一项重要的财政改革内容，绩效预算在我国将大有可为。为此，我们目前的改革应该从绩效预算的理论假设基础出发，结合我国实际，在目标的一致性、绩效测量、绩效信息等方面努
15、力，为今后实施全面的绩效预算创造条件。 1从目标的一致性来看，完善公共财政体制建设是根本。公共财政体制建设主要是解决“政府应该怎么花钱”，这有助于明确政府与市场的关系以及各自的活动边界，界定各预算单位所行使的法定职能，强化政府的公共管理责任并考核其相应的行政绩效，防止政府权力滥用所导致的财政资源盲目使用与浪费。首先，要正确界定政府职能，明确政府与市场的关系。应当说，经过二十多年的积极探索和总结经验，我国政府职能的范围已经十分明确，即要把计划经济体制下的“万能政府”向市场经济体制下的“有限政府”政府转变，完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。但如何真正明确政府与市场的关系以及各自
16、的活动边界，将这些职能转化为各级政府的实际行动，保证和促进各级政府弱化、转化和强化相应的职能，却是当前我国政府职能转变的重要课题；其次，要合理划分事权，确定各预算单位的法定职能。这又包括两个层次：第一层次是根据事权的不同性质，合理划分不同级次政府之间的事权范围；第二层次是根据各政府部门本身职能范围的不同，合理划分不同政府部门的事权大小。最后，要合理配置财权，明确绩效目标。根据财权与事权相统一的原则，各行政部门必须在明确各自使命的基础上，合理配置财权，设定年度预算执行的绩效目标。 2从绩效测量来看，加快绩效评估体系的建设是关键。绩效评估体系的建设是绩效预算中的关键环节，也是难点之一。我们必须根据本国国情，在政府的预算管理中逐步设置一种科学、规范的绩效评估体系，用于全面考核政府及其部门预8算活动中的社会经济效果。绩效预算的评估体系主要由评估主体、评估对象、绩效目标、评估指标等组成。从评估主体来看，应该由财政部门统一领导，政府各部门具体组织实施；从评估对象来看，可以是整个部门预算活动，也可以是某个具体的预算支出项目；从绩效目标来看，一般包括部门的年度预算执行计划和中长期预算
