_PPP_是融资更是管理——庆春路过江隧道实践

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1、|特别策划|27浙江经济 ZHEJIANGECONOMY 2015年第10期如畏难等待情绪较重， 工作进展缓慢； 用PPP模式去包装BT项目； 项目运作不规范以及能力不足等问题。5月13日， 李克强总理主持召开国务院常务会议， 部署推广政府和社会资本合作模式， 汇聚社会力量增加公共产品和服务供给， 并对推广政府和社会资本合作模式提出明确要求。结合浙江实际和前期工作， 进一步推广运用PPP模式， 仍需多方努力， 着力优化发展环境， 强化金融保障， 完善合作机制， 规范项目管理， 发挥PPP模式优势， 服务经济社会发展全局。优化发展环境。PPP涉及财政管理、 发展规划、 土地管理、投资管理、 价格

2、管理、 金融等多个领域， 推广运用PPP模式， 要建立健全跨部门工作协调机制， 相关部门协同配合、 各负其责、 形成合力、 统筹推进， 及时解决项目审批、 用地等重大事项。进一步简化审批程序， 减少审批环节， 提高审批效率。明确PPP项目用地方式， 保障项目建设用地。完善支持政策， 利用税收优惠、 奖励资金、 转移支付等手段， 多措并举吸引社会资本参与公共产品和服务项目的投资、 运营管理。强化金融保障。PPP项目单纯依靠政府方和社会资本方资本金投入难以为继， 需要引导金融资本、 产业资本及其他社会资本积极参与。要进一步拓宽项目融资渠道， 鼓励银行、 证券、 保险等金融机构以及融资担保机构积极开

3、发适合的金融产品， 创新金融服务， 积极争取社保资金、 保险资金、 专业投资机构资金参与， 支持金融机构及早介入项目前期准备工作， 参与项目的策划、 融资、 建设和运营。支持项目公司利用外国政府、 国际金融组织贷款和清洁发展委托贷款。探索地方政府与金融机构共同设立基金。完善合作机制。合作的基础是平等互信， 合作的目的是多方共赢。PPP项目实施中， 要坚持平等合作， 遵守合同契约，保障政府、 投资人和社会公众的合法权益， 实现多方共赢。要完善项目合作机制， 坚持补偿成本、 优质优价、 公平负担， 保证社会资本和公众共同受益。政府一方面要通过定价调价、 合理补贴、 利润分配等机制保障投资人取得合理

4、回报， 赢利但不暴利； 另一方面要维护公共利益， 提升公众参与度， 畅通公众获取或反馈有关信息的渠道， 保障公众的知情权、 建议权和监督权。规范项目管理。只有选择合适的项目， 规范项目的运作，才能真正发挥PPP模式的优势。要充分做好项目可行性研究、物有所值评估验证和财政承受能力论证， 为项目科学决策提供参考和依据， 积极而审慎地推行PPP模式， 避免盲目选择项目。一方面要保障项目符合物有所值要求， 采用PPP模式与采用传统模式相比， 能否增加供给、 优化风险分配、 提高运营效率、 促进创新和公平竞争等。另一方面要确保项目建设规模应与地方政府的财力相适应， 保障财政的可承受力和中长期可持续。作者

5、单位： 浙江省财政厅金融处（接上页）2010年12月10日， 杭州市庆春路过江隧道正式通车。这条被誉为 “钱江第一隧” 的过江隧道正是杭州市政府和浙大网新集团有限公司在PPP模式服务城市基础设施项目的一个实践。庆春路过江隧道是杭州市实现 “西湖杭州” 到 “钱塘江杭州” 跨越发展的重要组成部分， 是浙江省重点建设工程， 也是首条横贯钱塘江的过江隧道。庆春路过江隧道项目是杭州市首个采用BOT （投资建设-运营-移交） 模式投资建设的基础设施项目。浙江浙大网新集团有限公司 （以下简称 “浙大网新集团” ） 作为社会资本方， 全方位负责完成庆春路过江隧道项目的投融资、 建设、 运营和移交。庆春路过江

6、隧道BOT项目流程 庆春路隧道项目的实施过程与财政部 政府和社会资本合作模式操作指南 （试行） （财金 2014 113号） 及浙江省财政厅 关于推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见 （浙PPP项目的成功实施并不仅是投融资， 更重要的是项目管理； 只有项目成功实施， 才能确保实现较高的经济效益和社会效益。PPP项目必须有专业、 成熟的管理人保驾护航PPP： 是融资更是管理庆春路过江隧道实践浙江浙大网新集团有限公司浙江经济 ZHEJIANGECONOMY 2015年第10期28|特别策划|财金 2015 5号） 中对PPP项目操作模式的规定完全一致，严格按照项目识别、 项目准备、 项目采购、

7、 项目执行、 项目移交的流程进行。（ 一 ） 项目识别自杭州市政府提出城市建设从 “西湖时代” 转入 “钱塘江时代” 实现跨越发展以来， 两岸分割的城市布局形态导致的跨江交通一直是杭州城市交通面临的重要难题。庆春路过江隧道即是为落实杭州总体城市发展战略、 支撑钱塘江两岸均衡发展、 完善城市交通功能的重大基础设施工程， 是连接钱塘江北岸钱江新城和南岸钱江世纪城两个城市CBD的重要纽带， 对形成杭州湾CBD、 推动杭州与萧山同城一体化进程具有重要作用。庆春路过江隧道北起江干区青春东路与新塘路交叉口， 向东略偏南直至江边， 穿越钱塘江， 过江后下穿钱江二路， 升出地面与市心北路相接。隧道总长4180

8、米， 为城市主干道， 双向四车道， 设计速度60公里/小时。该项目具有意义重大、 投资额大、 技术难度大等特点， 杭州市政府对此高度重视， 决定择优引入社会资本进行项目投资建设。（ 二 ） 项目准备为充分利用社会资金、 引入高水平技术团队、 促进项目管理方式改革， 杭州市政府决定采用BOT模式建设庆春路过江隧道项目， 并授权杭州市钱江新城建设管理委员会 （以下简称 “招商人” ） 负责庆春路过江隧道项目的招商工作。庆春路过江隧道招商工作启动前， 政府已经完成部分项目前期工作， 包括： 取得初步设计批复， 通过项目环境影响报告书评审， 取得工程场地地震安全性评价批复，完成工程详细勘察， 通过防洪

9、评价评审， 明确工程战时设防要求， 完成工程水土保持方案报告书， 完成疏散救援通道方案专题研究， 完成水域条件分析及河床最低冲刷高程研究、 兼顾人防可行性研究、 水域条件及河床演变分析等研究的专家评审， 完成征地及前期动迁工作， 以及完成南、 北两工作井的施工图设计核工程施工等。在实施项目采购之前， 政府确定了招商的基本政策：专营权。政府授予项目公司 （由投资人为完成本隧道工程建设期投资、 建设管理、 运营期经营、 管理和维护而组建并依法注册的有限责任公司） 的特许专营权有： 庆春路过江隧道项目的投资建设和运营权， 取得专营补贴的权利， 拥有隧道冠名权以及隧道建设用地范围内的广告经营权和电力、

10、 电信管线经营权。专营期及专营补贴。隧道建设期为3年， 运营期20年， 由政府每年以专营补贴方式支付给投资人作为投资回报。首期专营补贴从正式通车运营之日起算满两个季度后支付， 每年7月和次年1月分别支付年专营补贴的二分之一， 专营期最后一年的专营补贴在项目移交工作完成后支付。前期动拆迁。征地以及前期动拆迁由招商人组织实施并承担费用。（ 三 ） 项目采购庆春路过江隧道BOT项目采购采用公开招商和竞争性谈判相结合的两阶段竞争方式。第一阶段， 参照 招标投标法 中的公开招标方式， 以 “公开招商” 方式进行， 通过浙江日报 等信息渠道发布招标信息。邀请不特定的法人或组织参与投资方案的竞争， 经招商人

11、组织的评审后按照综合得分从高到低选择前两名进入第二阶段。第二阶段， 参照 政府采购法 中的竞争性谈判程序， 由招商人组建的谈判小组与入选的前两名进行竞争性谈判， 并将最终谈判结果上报市政府， 由市政府正式发文确定项目投资人。最终， 浙大网新集团经过激烈的竞争脱颖而出，成为庆春路过江隧道项目的投资人。（ 四 ） 项目执行在庆春路过江隧道项目实施过程中， 除了项目公司设立和交易结构设计、 项目融资等工作之外， 项目管理工作是重中之重， 项目公司将大量精力投入到了项目建设与运营管理中， 包括招投标管理、 质量管理、 工期管理、 安全管理、 投资管理、 技术创新管理等。 项目公司设立及合同签署。考虑到

12、项目投资额较大需要进行项目融资、 项目资金需要封闭管理、 项目复杂性要求专业独立运作等因素， 需要设立专门的项目公司， 因此， 浙大网新集团及其关联方出资设立项目公司“杭州庆春路过江隧道有限公司”（以下简称 “项目公司” ） 。2007年6月8日， 项目公司与杭州市钱江新城建设管理委员会正式签订庆春路过江隧道项目BOT合同。根据合同约定， 由项目公司负责庆春路过江隧道项目投资、 建设管理、 运营管理。项目投资总额估算为143200万元， 包括主体及附属工程的建筑与安装费用， 设备、 工具、 器具购置与安装、 调试费用， 工程建设其他费用， 不可预见费用等； 其中， 资本金35800万元 （占总

13、投资的25%） 、 以货币方式出资， 其余资金由项目公司通过银行贷款等方式解决。杭州市政府授权杭州市钱江新城建设管理委员会授予项目公司专营权， 自隧道通车之日起20年内每年以专营补贴方式向项目公司支付人民币15066万元。专营补贴根据基准贷款利率、 法律法规变动、 税收调整情况进行相应调整。项目公司在20年运营期满后， 无偿将项目资产转移给政府。|特别策划|29浙江经济 ZHEJIANGECONOMY 2015年第10期项目交易结构如下图：项目融资。根据BOT合同约定， 在专营期内， 项目公司可以按照BOT合同约定或另行协商一致， 为本项目融资之目的， 在符合有关规定的前提下， 已发将本项目专

14、营权项下的有关权益 （即项目公司根据BOT合同可收取的款项之权利） 设定质押。项目公司以本项目专营权质押向国家开发银行进行项目融资， 并向招商人办理项目专营权质押登记， 贷款总额为10.74亿元， 资金专项用于本项目建设。 项目保险。项目公司在建设期内以投保人的身份，按BOT投资方案书中承诺的工程险种对本项目进行了足额保险， 并在运营期内以投保人的身份， 按BOT投资方案书中承诺的险种以杭州市庆春路过江隧道重置价格对本项目进行了足额保险。根据BOT合同约定， 发生保险范围内的保险事故时， 项目公司应以保险赔偿修复杭州市庆春路过江隧道， 但在无法修复的情况下， BOT合同终止。运营期内的保险赔偿

15、由招商人与项目公司按各自投资折现后所占的资金比重享有各自的份额。 项目管理。项目公司负责庆春路过江隧道的建设管理工作， 包括管理体系建设、 工程招标、 质量管理、 工期管理、安全管理、 技术创新管理等。项目公司在工程建设期间全程接受建设行政主管部门及其他职责机构就工程质量、 安全等方面按照法定职责和BOT合同的约定监管。同时， 招商人在项目建设期间履行监督权。（ 五 ） 项目移交庆春路过江隧道目前还在运营期内， 尚未到移交时间。BOT合同对运营期满后的项目移交做出了具体、 清晰的约定，包括及时清理债权债务、 责任转移、 移交保证金、 技术资料与财产的转移、 工程移交时的设施状况、 移交程序、

16、移交的效力、优先权、 合同提前终止情况下的移交安排等方面， 从而确保项目移交工作顺利进行。作为项目管理人的一点体会 作为庆春路过江隧道等多个大型基础设施项目的投资人与管理者， 浙大网新集团最深的一点体会是： PPP项目的成功实施并不仅是投融资， 更重要的是项目管理； 只有项目成功实施， 才能确保实现较高的经济效益和社会效益。PPP项目必须有专业、 成熟的管理人保驾护航。正如财政部楼继伟部长在今年的二十国集团 （G20） 财长和央行行长会上所述， 目前开展PPP的主要问题是缺少项目供给和成熟的管理者， 以及财务投资者和管理者之间缺乏信任。基础设施项目通常具有投资金额大、 工程比较复杂等特点， 涉及政府部门、 金融机构、 投资人、 主体工程建设机构、 专项工程实施机构、 项目运营机构等多类主体， 因此， 要求社会资本除了金融投资能力之外， 还必须具有较强的项目管理能力。以庆春路过江隧道项目为例， 项目公司面临的最大挑战并非投融资， 而恰恰是项目管理工作， 包括过江隧道技术难题的攻克、 项目建设质量与安全保障、 项目各相关主体的协调等一系列艰