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1、1由“八七扶贫攻坚计划”分析新时期扶 贫政策摘要：文章首先从我国扶贫政策的演变入手，回顾了 1978 年以来我国的扶贫政策，然后结合“八七扶贫攻坚计划”这一具体案例，分析它在实际扶贫中所采取的具体措施、取得的成绩与不足及其对我国新时期扶贫政策的启示。 关键词：扶贫政策；八七扶贫攻坚计划 一、我国扶贫政策与管理的历史演变 自 1978 年农村改革以来，我国的农村贫困人口由于政府有针对性的扶贫政策和经济的快速增长而大规模减缓，扶贫工作取得了举世瞩目的成就。根据官方的贫困线估计，贫困人口从 1981 年的 2 亿减少到 2006 年的 1700 万。采用世界银行一天 1 美元的收入标准来算，同期贫困
2、人口数量从 4.9 亿减少到 7500 万，即贫困发生率从 1981 年的 49%下降到 2006 年的 5.1%。 我国的扶贫政策强调通过开发式的扶贫方式为贫困人口积累和转移资产，从而为他们提供更多的机会，这在很大程度上避免了纯粹的“救济式扶贫”。1979 年以来的我国扶贫政策大致可划分为四个阶段：19781985 年的农村改革；19861993 年实施全国有针对性的扶贫开发；19942000 年间实施的“八七扶贫攻坚计划”；20012010 年间的新世纪农村扶贫开发纲要。 二、 “八七扶贫攻坚计划”分析 在我国扶贫政策实施的四个阶段中， “八七扶贫攻坚计划”是我国历史上第一个2有明确目标、
3、明确对象、明确措施和明确期限的扶贫开发行动纲领。1994 年，党中央、国务院决定实施国家八七扶贫攻坚计划，集中人力、物力、财力，动员社会各界力量，开展大规模扶贫攻坚，力争用 7 年的时间，到 2000 年底基本解决当时全国农村 8000 万贫困人口的温饱问题。 为了完成“八七扶贫攻坚计划”，中央政府在总结 19861993 年间有针对性扶贫开发工作的基础上，提出了一整套综合性农村扶贫措施。这些措施侧重于通过为贫困人口积累资产而向他们提供机会。 “八七扶贫攻坚计划”提出的主要扶贫措施包括：确定 592 个国定贫困县；中央的扶贫资源主要用于这些国定贫困县；明确提出省长（自治区主席）负责制，要求地方
4、政府首脑对扶贫工作负总责；提出东西对口扶贫，要求北京、天津、上海等大城市，广东、江苏、浙江、山东、辽宁、福建等沿海较为发达的省，都要对口帮助西部的一两个贫困省或区发展经济；明确各部门的责任，对所有与扶贫有关的部门都提出了明确的扶贫工作任务和责任；扩大和强化了部门定点扶贫，要求中央和地方党政机关及有条件的企事业单位，都应积极与贫困县定点挂钩扶贫；承诺随着财力的增长增加扶贫资金投入；调整资金分配结构，集中用于西部省（区）。 （一）“八七扶贫攻坚计划”的具体实施方法研究 为了保证“八七扶贫攻坚计划”的顺利完成，中央政府结合各地区的实际情况，采取了多种有效的实施方法，具体为： 1、以工代赈。 “八七扶
5、贫攻坚计划”中以工代赈项目资金占全部扶贫资金的23%，其主要目标就是利用贫困地区的富余劳动力资源为贫困地区兴建基础设施。以工代赈为贫困地区兴建了道路、水利、农田、人畜饮水、基本草场等基础设施，以及造林和片区治理等，同时为贫困农户提供就业机会和收入来源，从而提高农3户的短期收入水平和长期发展能力。国家发改委负责制定以工代赈资金分配方案以及项目和资金管理有关规定。省、地、县政府都设立了以工代赈办公室以协调参与以工代赈项目的各个部门的工作。在这个过程中，投资的主要类型（如水利、道路）由中央和省政府决定。县政府选择参与项目的村子，村委会负责项目投资的分配（例如，把哪块地整成梯田）和劳动力安排。以工代赈
6、的实施方法在管理上的一个特点是用实物的方式来支付工程成本。 2、部门扶贫。部门定点扶贫是指党政机关、企事业单位和社会团体利用自己的资源定点扶持部分国定贫困县。其目的是动员政府部门、国家的企事业单位和社会团体参与扶贫工作，以补充中央的扶贫投入并利用各业务部门的专业力量进行扶贫。其最大特点是扶贫内容和方式与各部门的业务工作密切联系。例如，农业部在武陵山区的扶贫重点放在农业开发；卫生部在四川的扶贫重点是地方病控制和基层卫生医疗机构的建设；水利部扶贫的重点是提供人畜饮水、水土保持、小型农田水利工程、农村水利水电开发建设。 3、对口扶贫。地区对口扶贫是“八七扶贫攻坚计划”实施期间提出的又一项措施，其目的
7、是动员东部发达省市的力量来支持贫困地区的发展和贫困人口的脱贫。国务院扶贫领导小组在 1996 年全国扶贫工作会议上决定让东部沿海的 13 个发达省市分别帮助西部的 10 个贫困省和自治区，并做出了具体的帮扶安排。具体的帮扶方式主要有以下四类：无偿捐赠资金用于教育、卫生和其它基础设施建设；捐赠生产和生活物资，用于支持农户的农业生产和救济农民的日常生活；经济技术协作，例如利用发达地区的资金、技术、管理、市场和贫困地区的资源及廉价的劳动力进行合作生产和经营；人员的双向交流，发达省市派技术人员和青年志愿者到贫困省区提供服务，贫困省区派行政和技术干部到发达省市接受培训和挂职锻炼，4输送劳动力到发达地区就
8、业。 4、国际机构扶贫。 “八七扶贫攻坚计划”的实施使国际机构在我国的扶贫活动无论在规模、领域、覆盖区域都大幅度扩大了。国际机构在我国的扶贫方式各不相同。它们的活动覆盖了多数部门的各种不同类型的项目，包括小额信贷、小型基础设施建设、社区开发、环境保护、技术援助、能力建设和农村综合开发。世界银行因其资助的大规模的综合性扶贫开发项目而成为国际金融机构在我国扶贫的先锋，尤其是世行还通过技术援助来帮助我国政府提高扶贫的能力和效率。世界银行的扶贫活动尤其是它的西南扶贫和黄土高原水土保持项目也直接成就了“八七扶贫攻坚计划”。国际非政府机构的扶贫活动规模小而且形式多种多样，有的侧重于环保与扶贫的结合，有的重
9、视社区开发和地方能力建设。 （二）“八七扶贫攻坚计划”的成果及存在的不足 “八七扶贫攻坚计划”通过其各类项目取得了许多重要的成果。专项扶贫贷款计划有力地推动了贫困地区的固定资产投资并提供了流动资金。以工代赈和财政扶贫资金则帮助贫困地区建设了大量的基础设施和文化、教育及卫生设施，同时在技术推广及农民培训等方面起到重要作用。部门定点扶贫和东西对口帮扶弥补了中央扶贫投资中对社会和人力资源发展投入的不足。民间组织和国际机构除了贡献出自己的资源外，还引进了许多新的扶贫理念和方式，增强了国内的制度能力，推动了整个扶贫方式的不断创新。 虽然“八七扶贫攻坚计划”取得了举世瞩目的成绩，但在具体实施过程中，仍旧存
10、在需要解决的问题： 1、项目实施过程重硬件、轻软件。中央在扶贫攻坚的基本方针、任务和要求中明确指出“要坚持扶贫开发与计划生育相结合，控制贫困地区人口过快增长，尽快5改变越穷越生，越生越穷的恶性循环状况。 ”但有些贫困地区，尤其是少数民族地区宽松的计划生育政策，使人口的增长率居高不下。如：宁夏回族自治区计划生育政策是“一、二、三胎制”， （汉民一胎，平原区回民二胎，山区回民三胎），使得贫困山区的人口出生率高居不下，据自治区建委人口调查， “八五”初期吊庄移民使 9 万人脱贫，但四年后原籍又新出生 11 万人，大于移民脱贫人数。如此下去，将难以使这里的人民彻底摆脱贫困。 2、重视完成扶贫攻坚目标，
11、忽视贫困地区的可持续发展。各省区为如期完成国家八七扶贫攻坚目标，制订了许多能尽快解决贫困人口温饱，增加农民收入的短平快项目。这无疑为贫困地区尽快脱贫起到重要作用，但忽视了环境保护与可持续发展问题。如：称为温饱工程的“地膜玉米”技术，对宁夏南部地区提高粮食产量起了很大作用，平均亩产可达 460kg 以上，被自治区作为一项重要的扶贫措施大面积推广，但同时，必须看到，长期使用“地膜玉米”技术后的土壤薄膜“白色污染”，将成为未来非常严重的环境问题，并影响土地的可持续利用。当然，目前已有土壤可分解薄膜，但因价格较高，实际上，贫困地区很少使用。 3、中央扶贫投入仍显不足。根据国务院扶贫办的测算，要达到扶贫
12、要求必须人均投入 1500 元。1996 年国家投入扶贫资金总额约 100 亿，如果全部用于贫困人口，平均每个贫困人口也只有 153 元，1995 年，国家用于宁夏的扶贫专项资金为 2.24 亿元，其中直接用于西海固地区的扶贫资金只有 1.65 亿元，人均只有 82元，按贫困人口计算，人均也只有 128 元。因此，中央扶贫资金应适当继续增加。 三、 “八七扶贫攻坚计划”对当前我国扶贫政策的启示 通过深入分析“八七扶贫攻坚计划”所取得的成绩以及存在的不足，对我国当6前扶贫政策的制定提供了宝贵的经验和启示： （一）人力资源（软件）开发值得特别关注 “八七扶贫攻坚计划”的实施表明人力资源（软件）开发
13、在长期能够有效地提高扶贫效率。由于“八七扶贫攻坚计划”的实施期限相对较短，而农村地区对基础设施的需要又极为巨大，要在短期内增加贫困人口的收入，扶贫投入就只能以物质投资为主。这些物质投入为改善贫困农户的基本农田、灌溉条件等生产性基础设施和贫困社区的水电路等公共设施做出了很大的贡献。 但不应该忽视人力资源开发在扶贫工作中的重要性。有关部门的调查显示对农村教育和公共卫生事业的公共投资在长期非常有利于缓解贫困。贫困农民需要健康和技能来提高他们的农业生产效率以及利用市场和在城镇从事非农就业的能力也进一步验证了上述发现的可靠性。事实上，最近几年人力资源开发正受到更多的关注。 （二）扶贫工作应结合我国经济社
14、会的可持续发展 面向当地自然资源的保护兼顾开发式的扶贫政策是我国扶贫工作今后需要关注的问题，对此战略，我国应逐步增加资源开发的技术含量，以提高开发效率，减少对环境的不利影响。值得一提的是，随着我国经济的快速发展，扶贫政策也应随着经济增长方式的转变，发挥比较优势，实现增长和公平的目标。贫困人口能够获取收入的最重要资产是劳动力，劳动力的充分就业无论对农村扶贫还是城市扶贫都具有关键意义。经济发展的早期，劳动力相对丰富，资本相对短缺，根据这个特性，应以发展劳动密集型产业或资本密集型产业中劳动力相对密集的区段为主，使只有劳动力的贫困人群能够充分就业，分享经济发展的好处；随着经济发展，资本积累，资本由相对
15、短缺变为相对丰富，劳动力由相对丰富变为相对短缺，比较优势发生了变化，应进行产业升级，发展资本更为密集的产业，这样不仅能够充分就7业，同时劳动力的工资和收入水平也必然随着经济发展而提高，增长和公平的双重目标就能够同时达到。 （三）扶贫需要逐步消除城乡、地区的分割 “八七扶贫攻坚计划”的经验告诉我们，要想使扶贫更加深入、有效，就需要打破长期以来形成的城乡、地区的分割，让农民能够更多地分享经济增长中不断出现的机会。打破城乡分割、实现城乡一体化是我国自 20 世纪 80 年代初以来改革的重要内容。但这项改革进展缓慢，目前还远远没有完成。我国城乡、地区间的分割所造成的对城乡人口流动的限制，以及对农村人口
16、和城市人口在社会保障和公共服务方面的区别对待，严重妨碍了贫困人口从经济发展中受益。而这使得实现扶贫目标更加困难。所以，政府最近采取的措施和试点都致力于减少城乡人口流动的障碍并使农村流动人口享有平等的权利，同时向农村提供最基本的社会保障，加强对农村教育的扶持，改革农村公共财政体制等。这些努力都具有极为重要的意义。 参考文献： 1、王国良.我国扶贫政策:趋势与挑战M.社会科学出版社,2005. 2、曾文蛟.从效率和公平角度看我国扶贫政策的发展J.发展,2007(5). 3、苗齐,钟甫宁.我国农村贫困的变化与扶贫政策取向J.我国农村经济,2006(12). 4、匡远配.我国扶贫政策和机制的创新研究综述D.我国农业科学院农业经济与发展研究所,2005.
