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1、税务稽查实践依法行政的思考税务稽查实践依法行政的思考蠹一党的十五大提出,依法治国是党领导人民治理国家的基本方略.五年的实践证明,依法治国方略深入人心,为人民所赞同,党的十六大又把依法治国方略写进了党章,依法治国的大政方略将在中华大地取得更加辉煌的功绩.依法行政是落实依法治国基本方略的基本保障.随着改革开放的深入发展,市场经济的不断完善和我国加入WTO,法律已成为国家政治生活,社会生活和公务活动的重要内容.税务机关是政府的重要组成部分,税务稽查局又处在税务行政执法的最前沿,这就对我们提出了更高,更严的要求.笔者结合北京市地税局第二稽查局的工作实际和特点,对稽查局如何实践依法行政谈几点看法.一,正
2、确认识依法治国与依法行政的关系依法治国,就是广大人民群众在共产党的领导下,依照宪法和法律的规定,通过各种途径和形式参与国家的政治,经济,文化事业管理和社会事务管理,保证国家各项工作都能依法进行,使国家各项工作逐步法制化和规范化,逐步实现社会主义民主的制度化,法律化.依法治国,它反映了社会从人治向法治转变的历史进程,是发展社会主义市场经济的客观需要,是社会进步的重要标志,是国家长治久安的重要保障.依法行政,是指国家各级行政机关及其工作人员依据宪法和法律赋予的职责权限,在法律规定的职权范围内,对国家的政治,经济,文化,教育,科技等各项社会事务,依法进行有效管理活动.它要求一切国家行政机关和工作人员
3、都必须严格按照法律的规定办事,行政行为必须合法,合法的条件是:证据确凿,即以事实为根据;适用法律法规正确,即以法律为准绳,并且必须符合法定程序.要求其在法定职权范围内,充分行使管理国家和社会事务的行政职能,做到既不失职,又不越权,更不能非法侵犯公民的合法权益.依法行政的范围包括行政立法,32行政执法,行政司法,三者都要依法进行,其核心是行政执法.这里我们不难看出,依法行政和依法治国的关系是密不可分的,依法行政是落实依法治国的重要体现.二,正确认识制定良好的法律和建立良好的制度关系依法治国只有依靠良好的法律和制度,才能保障国家兴旺发达,良好的法律和良好的制度之间相辅相存不可偏废.税收作为经济杠杆
4、,在国家建设中至关重要,税务机关依法行政,充分发挥其职能作用,依法行政的关键在于建立良好的国家宏观调控的税收法律和政策.就法律和制度来说,两者之中,法律是基础,但往往制度更直接地对依法行政产生作用.诚如总设计师所说的那样,”制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面”,朴实的话语道出了制度的真谛.如果没有制度的保障,权力如果不被制约,那么权力被滥用的事情随时都有可能发生,而且被侵犯者毫无抗争的余地.三,稽查局建立良好的内部管理制度是保障依法行政的重要前提稽查局作为税法具体实施的部门之一,为保障依法治税,依法行政,其内部制度建设尤其重要.北京市地税局第二稽查局
5、以稽查办案为中心,围绕涉外税务稽查特点,在履行职责中,探索稽查规律,实践依法行政,建立和完善了一整套内部管理制度,有效地保障了稽查局依法行政.一是严格内部管理,积极推进制度创新,建立依法,统一,协调的”局级执法”管理体系,保证行政执法公平,公正,公开.税务稽查具有选案,实施,审理,执行四个环节,这四个环节既相对独立,又相互联系,其运行机制就是将这四个环节的各种功能相互配合,协调,又相互制约而形成的有机体系.北京市地税局党组赋予我们的职责是涉外专业稽查,面对北京财会 2003.8.;ftl每#_l-l.t#iIf;L.特殊的行政管理对象,在客观上就要求我们在执法过程中,必须加强内部管理,规范执法
6、程序,严格依法行政.第二稽查局十分重视制度建设,2000 年一 2001 年,建立各项制度 4O 余项,为局依法行政工作奠定了坚实的基础,但同时也存在着制度之间联系不足,衔接不够紧密等问题.为做好”依法治税,从严治队和科技加管理”三篇文章,我们本着”高标准,严要求,标本兼治”的思想,强化整体观念,建立相互联系的制度体系,以”税务机关直接面对纳税人,情况复杂,工作难度大”的检查实施环节为突破口,按照”规范统一,整体协调,实用易行,监督制约”的原则,打破传统的,部门相对独立的管理理念,将稽查工作按功能和程序进行划分,建立适应信息化管理,相互协调,相互监督的管理新模式.二是保证依法行政,不仅执法程序
7、要合法,规范,而且执法行为要有标准,统一,第二稽查局着重解决了稽查工作四个环节存在的问题,以建立四个管理体系为主线的各项制度.第一条主线是案源管理体系,这个体系是以税务情报工作为核心,以信息化管理为依托,围绕科学选案,合理分配案源,依法管理案源展开工作.案源主要是以举报及上级交办的案件为主,根据收集的税务情报进行综合分析,整理,筛选,并进行评估和约谈,科学确定被查对象,从而使税务稽查工作更具针对性,有效性,减少盲目性,将有代表性,且问题较多的领域查深查透,切实发挥稽查效能.为了规范案源管理工作,制定了六项工作制度,即情报中心工作制度,举报中心工作制度,查前准备工作制度,案源管理工作制度,税务检
8、查统计分析制度和案卷管理工作制度.第二条主线是税务稽查实施管理体系.实施环节是税务稽查工作的核心内容.我们将实施环节的工作划分为预案,制作检查工作底稿和调查取证三个阶段,规范每个阶段的工作内容,工作职责和工作标准,制订了 11 项工作制度,即税务检查底稿工作制度,税务稽查调查取证工作制度,检查案件专办制度,检查调账工作制度,协查和延伸检查工作制度,案件督察督办工作制度,业务工作会议工作制度,检查案件请示工作制度,行政处罚立案审批制度,违法事实确认和告知制度和涉税案件审定会工作制度.税务稽查底稿是检查人员稽查工作过程的记载,是案件检查计划的实现过程和表现形式.制定以会计科目审核为基础的”税务检查
9、工作底稿区长谈 l1_制度”,记载检查人员对纳税人会计科目检查的全部过程,改变以往检查人员在稽查实施过程中,先发现疑点,确认问题再制作检查底稿的工作方式.强调对检查人员实施检查全过程的记载,使检查人员在制作税务检查底稿时就有可能发现纳税人存在的问题.审核税务检查工作底稿不仅可以了解检查工作情况,掌握检查工作进度,指导检查组的调查取证工作,还可以规范检查人员对案件实施稽查时所应获取的基础资料,强化稽查实施工作的计划性,统一检查人员实施稽查工作的程序和工作标准,做到稽查过程程序化,公开化,有效地防止了行政执法的随意性.为强化对实施环节的指导,管理与监督,在实施环节设立涉税案件审定会,在审定会上对稽
10、查实施基本结束的案件,采取集中听取检查人员对稽查实施工作汇报的方式,把握案件查处的深度和广度,及时发现个案查处工作中存在的问题,纠正偏差,指明继续查处的方向;规范执法程序和执法标准,及时解决检查工作中出现的疑难问题,实现对稽查实施工作有效的指导,监督和管理,通过集体办案,增强办案透明度,努力做到”应查尽查”,公正,客观,准确适用法律,计算税款,罚款数据准确,使所查案件经得起历史检验.调查取证是实施环节的核心工作,合法,相关,充分的税案证据是核实定案的基础资料和依法行政的主要依据.为强化证据意识,全面收集证据,正确使用证据,制订了”税务稽查调查取证工作制度”,确定了取证工作程序,明确证据的取证标
11、准,加强对已调取证据的综合管理,规范执法行为.对于案值较大,案情复杂或社会影响大的案件,建立”税务检查案件专办制度”,通过该制度强化案件检查的组织和管理,加强对重点案件的检查力度,有组织地开展对”大要案”的检查工作,保证对重点,重要案件的查处工作.为加强对案件检查的监督和管理,及时发现和解决检查工作中出现的问题,提高案件检查工作效率,制订了”税务检查案件督察督办制度”.第三条主线是涉税违法案件审理管理体系.税务稽查案件定性是否准确,处理是否得当关系到办案质量.我局共制订了 2 项制度,即案件审理工作办法和审理会制度,实行涉税违法案件集体讨论,严把审理关.通过制订案件审理相关制度,进一步规范了对
12、法律文书,证据资料,工作报告和税款,滞纳金和罚款等各项内容的审理标准,规定了审理权限和审理会的工作程序,保证了案件审理的工作质量.北京财会 2O03.833黪鍪l.i 誊县局长谈一一第四条主线是涉税违法案件执行管理体系.税务稽查的结果在于查补税款足额入库,这也是税务稽查的一个难题.为保证查补税款足额入库,我们坚持实施两手抓,一手抓好税收法制宣传,坚持为纳税人服务,并把执行融于稽查实施的全过程,在稽查实施阶段就做好前期执行的宣传准备工作;另一手抓好强制执行等各项准备工作,制订了 3 项工作制度,即行政复议,行政诉讼应诉管理工作制度,税务检查执行工作制度和税务检查案件听政管理制度.四,建立监督机制
13、.保证依法执法“法治意味着政府的全部权力必须都有法律依据,必须有法律授权.”依法执法,首先要求执法者严格按照实体法规定执法,而不能任意扩大和自我授权.同时它还要求执法者必须严格依据程序执法,没有程序的公正,实体公正的价值往往被削弱殆尽.法治社会中人们不仅要求正义,而且还要求”看得见的”正义,因此,宪法与法律中必须确立正当法律程序的原则,明确规定程序违法亦违法,并应承担相应的法律后果.因此,对执法者所拥有的行政权力必须从法律和制度上予以必要的约束.为保证依法执法,第二稽查局在税务行政实践中,严格实行内外监督,行政执法监督管理机制不断完善.建局以来,我局的党风廉政建设始终坚持以江泽民同志”三个代表
14、”的重要思想为指导,坚持”防范在前,教育在先”的工作思路,标本兼治,与时俱进.一是制订了”党风廉政建设实施办法”,认真贯彻党风廉政责任制,每年年初都要签订”党风廉政建设责任书”,形成了层层把关,级级负责的工作局面.在工作中,我们始终坚持把廉政工作与业务工作”同计划,同安排,同部署,同实施”.在税务执法权的监督方面,内部管理把行政执法权实施有效分解,分归不同部门,形成相互监督,制约;实施检查,坚持实行调账检查制度,并严格执行总局和市局各项规定;外部监督,认真落实廉政回访制度,对所有被查的纳税人在检查的同时,发送”廉政情况回访表”,并且每年都要组织召开被查纳税人座谈会,通过廉政回访表和座谈会反馈信
15、息表明,我们的干部廉洁自律,作风优良,受到了纳税人的肯定和好评.二是积极推行政务公开.公开稽查执法的依据,职责,权限,程序等,增强税务稽查透明度,自觉地把稽查执法活动置于广大群众监督和社会舆论监督之下,从而促进税务稽查执法的严明,公正,公开;纳税人可以通过”政务公开服务系统触摸屏”,局网页,了解和监督局政务工作,既方便了纳税人办事,保证纳税人合法权益,也对我们的工作实施有效的监督.三是建立了违法事实确认和告知制度,将税务机关及其稽查人员的主要职权,被查人的法定义务等事项依法告之被查人,以促进公正执法,文明办案.对不履行告之义务而影响被查人合法权利行使的,依据有关规定严肃处理,充分保护被查人的合
16、法权利.四是设置举报中心和举报电话,接受群众来访,向群众讲明与来访事项有关的规定.五,选人用人是保障依法行政的关键一是执政者必须具备高的专业素质与个人品德修养.在稽查管理中,笔者的体会是,领导班子一定要讲团结,顾大局,办实事.如第二稽查局的领导班子成员能从大局出发,注重加强自身思想修养,按照工作分工各司其职,各负其责;注重发扬民主作风,对党的政策的执行和事关全局的工作部署,大额经费使用,干部选拔任用,稽查工作中出现的问题以及涉及干部切身利益的重大问题,党组坚持集体讨论,并经过充分酝酿,按少数服从多数的原则做出决定,不搞”一言堂”.党组一班人能够严格执行谈话制度,深入基层了解干部思想状况,发现问题及时解决,不留死角,不相互推诿;耐心帮助干部解决工作中的实际问题,关心干部成长与进步,为群众办好事,办实事.我局上下团结一心,积极向上,形成了人人要为局争光的良好工作风貌.二是注重选人用人制度.”如果执行和运用这些现代制度的人,自身还没有从心理,思想,态度和行为方式上都经历一个向现代化的转变,失败和畸形发展的悲剧结局是不可避免的,再
