营利性养老服务设施用地土地供应方式浅议朱茂元穆耸

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1、 营利性养老服务设施用地营利性养老服务设施用地土地土地供应方式浅议供应方式浅议 朱茂元朱茂元 穆耸穆耸 一、一、 引言：养老产业的用地难题引言：养老产业的用地难题 随着我国老龄化社会的到来，养老问题也越来越受到社会各界的高度重视。根据相关媒体报道，2013 年中国 60 岁以上人口预计将突破 2 亿，并在 2030 年前后进入老龄化高峰期。1 与此同时，中国社会所面临的是严峻的养老形势。以北京为例，截止 2012 年 10 月，北京市老龄办发布的报告显示，北京市户籍总人口 1277.9 万人， 其中， 60 岁及以上户籍老年人口 247.9 万人， 占总人口的 19.4%，而北京投入运营的养老

2、机构床位总数仅 7 万张。2 显而易见，养老服务机构现有的养老设施远无法满足实际的养老需求， 这也愈发凸显出我国养老市场的无穷潜力。根据专家预估，20252040 年期间，我国约有 5000 万老年人需要通过专门的养老机构来养老。按照目前每人每年 5 万元的养老费用计算，整个市场产值有2 万多亿。3 日益庞大的老年群体与潜在的市场商机也吸引了众多投资者进入养老产业市场，不少房地产企业纷纷表示要为老年人建房，包括万科、保利等龙头房企近年来均抛出养老地产发展计划，统计显示 ，现已有超过 25%的品牌房企进入或宣布进入养老地产行业。4 国务院办公厅印发的十二五社会养老服务体系建设规划(2011201

3、5) 中也提出 90/07/03 模式， 即老年人 90% 为居家养老、 7% 为社会养老、3% 为机构养老，这也意味着会有更多的社会资本加入适老居住区的1“中国老龄化浪潮突至 感觉力不从心” ，http:/ 2 “北京计划明年将养老地产纳入国有建设用地” ，http:/ 3“20 余房企试水养老地产 掘金超 2 万亿市场” ，http:/ 4 “养老地产困局： 市场潜力无穷 养老服务跟不上” ， http:/www.land- 建设。5面对潜力巨大的养老需求和市场商机，社会各路资金进入养老产业，相应地也引发了巨大的养老用地需求。 我国的养老产业当下尚处于蹒跚学步阶段， 投资机构对于如何发展与

4、经营养老服务机构均在摸索、试探，而目前的首要问题就是养老产业的用地问题。 第一，养老用地取得难。根据相关调研，我国的国土资源部、城乡和住房建设部以及国家标准化管理委员会出台的多个土地分类相关法规中， 均未存在关于“养老产业” 的专属用地分类，即，现阶段，我国并未存在定义明确的养老产业用地。因此，如何取得养老用地成为发展养老产业的瓶颈。很多情况下，企业是从国土局跑到规划局，再到当地发改委、民政局，得到的答案都是没地，这也使养老机构的发展停步或败北。6 第二，养老用地成本高。由于近些年中国楼市的迅猛发展，地价的涨幅令人咋舌， 而商业型养老项目基本都建在国有出让土地上，由于在城市规划领域没有养老产业

5、用地这一土地用途，多数养老项目的土地只能以“招拍挂”方式获得，导致前期投入中的土地成本非常高。7 综上所述，解决养老用地问题已成为发展和推进我国养老产业的重中之重，也是我国亟待解决的养老问题的关键所在。 二、二、 营利性养老服务设施及其用地的界定营利性养老服务设施及其用地的界定 （一）营利性养老服务设施的界定（一）营利性养老服务设施的界定 养老服务业是为老年人提供生活照顾和护理服务， 满足老年人特殊生活需求的服务行业。养老服务业必须依托于养老服务设施作为提供服务的场所，因此，养老服务业与房地产业相结合形成了“养老地产”的这一产业形态。目前，社会上以养老地产名义开发的项目名目繁多，包括养老社区、

6、老年公寓、持续照料社区等多种类型，缺乏统一的称谓。 2008 年，国务院发布关于加快发展养老服务业意见的通知 ，明确我国将5 同上。 6“养老机构拿地政策是否会逆转” ，http:/ 7“养老产业的土地困扰” ，http:/www.china- 逐步建立和完善以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的服务体系。其中，机构养老是指由专门的养老机构提供养老服务。8养老服务机构（或称养老服务设施） ，依据北京、天津及上海等地方性法规的定义，是指为老年人提供养护、康复、生活护理等综合服务的机构。9 2012 年 7 月 24 日发布的民政部关于鼓励和引导民间资本进入养老服务领域的实施意见中规定

7、， “民间资本举办的养老机构或服务设施，可以按照举办目的，区分营利和非营利性质” ，即，养老服务设施可以分为营利性养老服务设施和非营利性养老服务设施。通常情况下，非营利性养老服务设施具有慈善和公益性质，获取利润并非为其首要目的；而非营利性养老服务设施则更倾向于采取商业模式运营，获取利润从而保持正常运营是其首要关注的问题。 目前，北京、上海等一线城市都已经有了比较成熟的民间资本所投资的养老地产项目，在养老地产方面先行先试的“北有太阳城，南有亲和源” ，指的便是北京的太阳城和上海的亲和源。10鉴于其采取的商业开发模式，我们理解，前述以养老地产名义开发的养老社区、老年公寓、持续照料社区等均属于营利性

8、养老服务设施。 从投资运营主体方面而言，营利性养老服务机构以营利为目的，大多由社会资金（即民间资本）进行投资、建设和运营，而非政府投资运营。值得注意的是，营利性养老服务机构的投资主体与运营主体不一定是同一的。 营利性养老服务机构的运营涉及到老年人护理、康复、医疗等服务的提供，因此，政府对于养老社区运营方的运营资质、护理人员的工作资质应存在一定要求，运营主体应当取得政府的许可。而营利性养老服务机构的投资主体如果不负责具体运营，仅提供资金、取得养老服务设施用地、收取运营收益，则不应存在资质方面的限制。 从服务内容方面而言， 营利性养老服务设施大多提供内容较为丰富的综合养老服务，以利于保持市场优势，

9、从而获取更多的利润。以亲和源为例，依托亲和源老年公寓的社区环境以及亲和源医院的医疗力量，逐步形成了集“医疗服务” 、8 国务院办公厅转发全国老龄委办公室和发展改革委等部门关于加快发展养老服务业意见的通知 ，国办发20066 号。 9 参见北京市养老服务机构管理办法第二条、 天津市养老机构管理办法第二条。 10 同上。 “生活介护” 、 “精神慰藉”为一体的综合服务。11 综上， 我们倾向于认为， 营利性养老服务设施是指通常由社会资金进行投资、建设和运营，以营利为目的，专为老年人提供养护、康复、生活护理等综合服务，兼具居住功能、医疗功能及其他服务功能的综合服务设施。 （二）营利性养老服务设施用地

10、的界定（二）营利性养老服务设施用地的界定 2012 年 12 月 28 日，由中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议修订通过的中华人民共和国老年人权益保障法 （2013 年 7月 1 日正式生效）中新增加的第四十条规定： “地方各级人民政府和有关部门应当按照老年人口比例及分布情况，将养老服务设施建设纳入城乡规划，统筹安排养老服务设施建设用地及所需物资。非营利性养老服务设施用地，可以使用国有划拨土地或者依法使用农民集体所有的土地。养老服务设施用地，非经法定程序不得改变用途。 ”即，在我国相关法规中首次提出了“养老服务设施用地”的概念， 且进行了明确的区分，包括营利性养老服务

11、设施用地和非营利性养老服务设施用地。 根据前述分析可知，营利性养老服务设施通常提供综合养老服务，因此，我们倾向于认为，营利性养老服务设施用地的土地性质不同于一般的建设用地，仅仅具备单一的土地用途；相反，根据其所提供的服务需求，营利性养老服务设施用地兼具居住、医疗、服务等多项功能，因此，营利性养老服务设施用地中应包括居住用地、医疗用地、商服用地等不同用途的土地类型，并合理设定不同用途土地的比例，以保证建成的养老服务设施具有居住、医疗及其他服务功能，充分满足老年人的生活要求。 综上，我们理解，营利性养老服务设施用地是指用于营利性养老服务设施建设、具备住宅、医疗、商服等多种土地用途的综合建设用地。

12、为解决日益严峻的养老问题， 大力发展养老服务设施已成为不容置疑的社会趋势，其中，又以营利性养老服务设施为主，社会各种资金投入养老领域，其主要的投资方向为开发和建设营利性养老服务设施。因此，如何解决营利性养老服务设施用地问题已成为社会各界重点关注的问题， 本文将重点探讨营利性养老服11 “亲和源：养老产业探路者” ，http:/ 务设施用地的取得方式， 非营利性养老服务设施用地的相关问题不在本文的讨论范围。 三、三、 营利性养老服务设施土地营利性养老服务设施土地供应供应的现状的现状 ( (一一) ) 土地分类中的养老服务设施用地土地分类中的养老服务设施用地 1. 养老服务设施用地在土地分类中的地

13、位 2007 年 8 月 10 日中华人民共和国质量监督检验检疫总局和中国国家标准化管理委员会联合发布的土地利用现状分类 （GB/T21010- 2007）并没有“养老服务设施用地”这样的分类。 根据最新的住房与城乡建设部主编与批准的， 2012 年 1 月 1 日起实施的 城市用地分类与规划建设用地标准 ，养老服务设施用地依然不是一种独立的建设用地类别。该城市建设用地分类中有两类土地可以用于建设养老服务设施。 一是居住用地中的服务设施用地（地类代码 R12，R22，R32） ，即“居住小区及小区级以下的幼托、文化、体育、商业、卫生服务、养老助残设施等用地” 。 二是公共管理与公共服务用地中的

14、社会福利设施用地 （地类代码 A6） ， 即 “为社会提供福利和慈善服务的设施及其附属设施用地，包括福利院、养老院、孤儿院等用地。 ” 2. 养老服务设施用地取得方式和年限 随着 1990 年国务院出台城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例 （国务院令第 55 号）明确规定了我国按照土地所有权与使用权分离原则，实行城镇国有土地使用权出让转让制度， 我国逐步建立了土地使用权出让有偿出让制度。城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例 （国务院令第 55 号）规定了土地使用权出让可以采用协议、招标、拍卖方式。 国土资源部关于进一步推行招标拍卖国有土地使用权的通知 （国土资发1999第 30 号文） 、 招

15、标挂牌拍卖出让国有土地使用权规定 （国土资源部令第 11 号） 、 国土资源部、监察部关于严格实行经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让的通知 （国土资发2002265 号） 、 国土资源部、 监察部关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知 （国土资发200471 号）以及中华人民共和国物权法等法律规定和政策的出台，严格限制了协议出让国有土地使用权的范围，我国逐渐确立了经营性土地使用权招拍挂出让制度。营利性的养老服务设施用地，也应当遵守上述招拍挂出让制度。 依据城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例第十二条规定，居住用地的最高出让年限为七十年。养老服务设施用地作为居住用地中的服务设施用地，其出让年限应当符合城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例的要求。 而对于公共管理与公共服务用地中的社会福利设施用地，根据划拨用地目录 ，用于建设老年人社