营造良好法治环境促进我市立法工作健康发展

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1、营造良好法治环境 促进我市立法工作健康发展编者按安徽省十二届人大常委会第二十三次会议表决通过 关于确定滁州市等三个设区的市开始行使地方立法权的决定，决定包括铜陵在内的三个设区的市开 始行使地方立法权。 为进一步加大我市行使地方立法权的宣传力度，提高广大市民对地方立法权的知晓率、参与率和认可度，本报特刊发一组三篇相关稿件，供大 家学习参考。 2015年12月16日 星期三理论A6电子邮箱：? 责任编辑：王祥龙 校对：王守霞地 方 立 法 应 注 意 的 几 个 问 题周 秀 华一、立法可操作性问题 法的可操作性指法律规范所规定的权 利义务及责任在社会生活中可以得到实 现，执法者、司法者和一般社会

2、民众可以按 照法律规范的规定处理相关的法律事务， 使得该法律规范真正起到对人们行为指 引、预测、教育、评价、强制或者警戒的作 用。法律规范具有可操作性，是法律规范具 有生命力的标志。 法律规范的可操作性要 靠立法者在立法时科学合理地设定， 包括 设定科学理性的行为模式和行为后果，科 学理性地设计人们在法律关系中主体间的 权利义务与责任， 对法律规范所设计的内 容都要认真考量现实实践中实现的可能 性， 不可能实现的绝对不可以设定在法律 规范中。要使地方立法具有可操作性，必须 从以下几方面着手： （ 一）地方立法的内容要具体明确。 地 方立法是为了保障法律、行政法规等上位法 在本地区的实施，针对本

3、地区的实际情况作 出的具体规定。 由于不同地区的情况各异， 国家层面的法律、法规对有些问题的规定难 以做到具体、明确，往往只能进行原则性、抽 象性表述。 要使这些法律规定得到有效实 施，各地方再进行地方立法时，就必须结合 本地实际情况将法律、法规等上位法中的有 关原则加以具体化、明确化，实现简便易行， 便于操作。 如果地方立法的内容仍进行原则 性、宏观性表述，重复上位法的规定，这样的 地方立法与地方性立法的初衷和本质背道 而驰，根本就没有存在的必要。 （ 二）地方立法体例要 “ 小而精”。法贵 简约，条款不在多少，关键要精致、实用。 在 国家立法层面， “ 代表性”和 “ 骨干性”法律 法规都

4、已健全，地方立法由于其处于补充和 细化国家立法的特殊地位，在立法形式上可 以不同于国家立法。 从突出地方特色来说， 地方立法在其调整范围和调整的事项上应 当更加单一化，根据地方实际走 “ 小而精” 的道路。 因此，地方立法应多数以实施细则 或条例的形式出现在人们面前，条款设置要 简单明了，突出精细化，力求法规内容务实 管用； 突出单一化， 力求立法体例 “ 小而 精”。 这样便于操作，大而全的不利于操作。 二、立法的地方性问题 地方立法质量的高低在很大程度上取 决于所立法规是否体现了地方特色， 地方 特色越突出，其实用性、可操作性就越强， 就越能解决本地的实际问题。 强调地方特 色， 使地方立

5、法具有更鲜活的生命力和针 对性。地方立法必须紧密结合本地实际，就 是要使得各种立法更多地立足本地区实际 的经济、文化现状，更加体现地方特色；充 分体现各地区的传统， 满足各地经济、文 化、政治等各项建设的实际要求。 （ 一）立法的立项要有地方性。法规立 项是开展立法工作的首要环节和提高立法 质量的基础性工作， 因而法规立项的针对 性至关重要。 因此，在立项阶段，应在充分 了解本地经济、政治、法制、文化、风俗、民 情等对立法调整的需求程度的基础上，切 实把地方立法同当地经济社会发展战略结 合起来，同解决本地实际问题结合起来，将 影响经济社会发展全局的、 反映经济社会 发展规律的、 体现最广大人民

6、意愿的项目 列入立法规划和计划中。 （ 二）立法的内容具有地方性。一是针 对本地区特有的问题。 地方自主立法是对 地方性事务的调整。 地方性事务是地方特 有的事务， 完全属于地方管理或是特定地 区基于特定的自然条件和历史文化背景， 不需要或者在可预见的时期内不需要由国 家立法来作统一规定。这种类型的立法，地 方自主决定的空间较大， 容易形成自己的 显著特色并产生较好的效益。 二是针对经 济社会发展中急需解决的突出问题。 在地 方改革发展的实践中， 往往会遇到一些迫 切需要通过立法加以规范的新情况新问 题， 但在国家法律中又找不到现成的解决 依据， 对于这些国家尚未立法而现实又迫 切需要用法规加

7、以规范的领域， 要在维护 国家法制统一的前提下，结合本地实际，主 动开展先行性立法， 为解决地方实际问题 提供法制保障。 三是针对各方面普遍关注 的重大问题。新形势下，各方面提出的立法 需求越来越多， 哪些法规该立、 哪些不该 立，哪些该先立、哪些该后立，要结合本地 区实际需要， 紧扣各方面普遍关注的重点 和难点问题，有针对性地进行立法，确保将 有限的立法资源用在刀刃上。 三、立法先行性和前瞻性问题 （ 一）先行性。 立法法第七十三条 第二款规定， 属于地方性事务需要制定地 方性法规的事项。 除本法第八条规定的事 项外， 其他事项国家尚未制定法律或者行 政法规的，省、自治区、直辖市和设区的市、

8、 自治州根据本地方的具体情况和实际需 要，可以先制定地方性法规。这表明了国家 保留的立法权事项以外的其他事项， 除了 在坚持贯彻宪法和法律精神的前提下，还 应当根据本地方实际情况， 对涉及地方利益的，同时也是地方急 需要解决的事项，先行 制定地方性法规。这是 由于地方事务的特殊 性，可以在解决地方事 务时创立新的规则，为 中央立法进行探索与 尝试。但在先行性立法 中一定要注意，地方性 创制新的法规，一定要 具有宪法上的依据或 政策上的依据。要对地 方立法权限进行合理 化的划分，避免出现立 法越权的现象。 （ 二）前瞻性。 地 方立法制度设计要更 多体现前瞻性。就具体 实践而言，首先要对地 方实

9、际有充分的研究， 分析当地在发展中存 在的首要问题，在某些 问题上，要适度超前立 法，充分利用地方立法 的特色和引领性，实现 地方立法与自身发展 相协调，充分挖掘和发 挥地方各项资源。在设 计具体制度时，一方面 要重视总结，将各地方 在各项事业中发展的 经验以法规形式确定 下来，从而更好地促进 日后的发展，为转型跨 越发展设立一个强有 力的制度保护；另一方 面法规的前瞻性要深 化，提倡先行立法，充分结合各地方的发 展创新要求，将改革创新的变化和法律法 规的稳定性很好地协调起来，从而更好促 进地方各项事业的全面发展。 四、立法的公众参与性问题 地方立法如何突出地方特色是一个 系统工程。 地方性法

10、规要真正反映本地区 的实际情况和人民群众的意愿、彰显地方 的特色，必然要求我们在立法工作中要丰 富和完善民主立法形式，扩大社会对立法 工作的有序参与，广泛听取广大人民群众、 专家学者、实际工作者的意见。 这也是地 方立法突出地方特色、确保立法质量的关 键环节。 为了确保公众能真正参与到我们 地方立法中来，应该从以下几个方面做起。 （ 一）让公众参与到地方立法的每一 个阶段。 地方立法一般包括三个阶段。 第 一个阶段是准备阶段，括立法预测、立法 规划，确定立法项目，采纳立法建议，做出 立法决策， 确定法案起草组织和程序，起 草法案。 第二个阶段从草案到法阶段，是 指从立法草案的提出直到法的公布阶

11、段。 这一阶段是我国地方立法中公众参与的 主要阶段。第三个阶段是地方立法完善阶 段，这一阶段是在法案通过表决成为法之 后，为使该法进一步科学化，更宜于体现 立法目的、能够适应不断变化的新情况的 需要，所进行的立法活动和立法辅助工作 构成的立法阶段，主要是开展地方立法后 评估。地方立法的每一个阶段都有公众的 参与，才能使地方立法更具有针对性和实 效性，更好地促进地方经济的发展。 （ 二）建立并完善公民参与地方立法 的相关配套制度。建立并完善公民参与地 方立法的相关配套制度主要包括：完善立 法信息制度，地方人大要充分、及时地向 社会公开立法信息， 让公民了解相关信 息，从而有效地参与到立法过程中；

12、建立 公众参与激励机制，提高公众参与的主动 性和积极性； 建立地方立法助理制度，立 法助理是由专家、学者等有特定专长的人 为公民提供参与立法的帮助，包括提供咨 询、立法建议、参与方式等指导；建立公民 参与地方立法的长效机制。要防止公民参 与地方立法流于形式。 （ 三）增强公众参与程序的可操作性。 地方立法过程中公众能否有效地参与其中 很大程度上取决于参与程序是否具有可操 作性。 公众参与程序的规定过于原则化，且 缺乏可操作性， 这些都不利于公众的积极 参与。 在地方立法过程中，一个简单易操作 的参与方式不仅可以减少公众的参与成 本，而且可以吸引更多群众参与。 （ 四） 建立多种形式公众参与的途

13、 径。 公众参与立法可以有多种途径，主要 有公开征集立法项目， 对于一些立法项 目， 立法机关可以委托其他专业人士起 草、立法听证，法律草案征求意见、立法座 谈会、立法论证会以及来信、来访、网络参 与、立法旁听、对地方立法后评估、建立民 主立法联系点等，通过多种形式，可以有 效组织公众参与立法活动，使地方立法更 具有民主性。 （ 作者单位：铜陵职业技术学院）关于设区市地方立法权的思考倪明我国法制建设在新的 立法法 颁布实施以来取得了显著的成功，特 别是在授予设区的市立法权方面。 授 予全国 282 个设区的市地方立法权 （ 包括铜陵市在内），是我国立法领域 的重大成就，将极大地促进法制建设。

14、授予铜陵市地方立法权同时也是我市 经济社会发展的大势所趋。 一是依法治国的要求。铜陵市法治 建设的基础性工作就是立法。全面推进 依法治国，完善以宪法为核心的中国特 色社会主义法律体系，首先应该做到完 善立法体制。 中国幅员辽阔，经济发展 呈现不均衡态势，所以立法在坚持法制 统一的前提之下，还应该充分考虑各地 经济社会文化的差异性。 二是国家治理能力现代化的要 求。 国家治理能力现代化是我国全面 深化改革的总目标。 应该在坚持依法 治国的前提下， 正当分配多元主体利 益，充分调动多元主体治理的积极性， 以发挥多元的功能作用。 通过授予铜 陵市地方立法权激励我市根据本地具 体情况立法， 从而促进国

15、家治理能力 的现代化建设。 三是立法资源不均衡的要求。 新 的立法法制定之前， 地市级的立法权 限紧紧限于较大市， 一般的市并无立 法权。 所谓的较大市范围仅仅包括省 会所在市、 经济特区所在市以及国务 院批准的较大市， 铜陵市并不包含在 内。而实际上随着经济社会的发展，我 市在有实际立法需要的时候， 仅仅只 能采取 “ 曲线立法”形式，求助于省人 大及其常委会。 但是省人大及其常委 会的工作任务繁重， 有限的立法总量 并不能解决更多的市级事务。因此，我 市长期处于 “ 立法权与事权不匹配” 的尴尬境地。另外，随着经济社会的发 展关于较大市的范围也出现争论。 我 国正处于全面深化改革的关键时期

16、， 经济发展和城镇化更进一步。实际上， 很多设区的市在综合实力、 城市人口 或者经济水平方面往往超过许多国务 院批准的较大市。 这实际上造成了对 后发城市的不公平， 对深化改革也有一定的阻碍。 四是深化改革的要求。 为确保改 革能够保持在法制轨道之上， 授予我 市地方立法权具有重要性， 特别是有 利于化解改革面临的困境。 在改革创 新的实践中， 设区的市往往是重要的 主体，也是全国性的重要引擎。授予设 区的市地方立法权， 能够使更多地方 的先试先行有法律依据， 能够较好解 决改革与法治的悖论问题。 综上所述， 铜陵市地方立法权来 之不易， 所以我们应该充分利用有限 的地方立法资源。 积极推进铜陵市的 地方立法工作，应该做到以下几点。 一要坚持党的领导。 谋划推动铜 陵市的地方立法工作应该紧密围绕党 中央、 安徽省委的决策部署和发展大 局。综合考虑铜陵市的人口数量、地域 面积和我市的社会经济发展情况，同 时注意立法能力和立法需求相协调， 根据安徽省人大常委会批准的具体时 间安排我市地方性法规的具体事项， 坚持在立法工作中贯彻党的领导至关 重