试论东亚地区福利国家的国家中心主义特征

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1、 1载中国社会科学院研究生院学报，载中国社会科学院研究生院学报，2002 年第年第 2 期，第期，第 19 28 页 页 试论东亚地区福利国家的“国家中心主义”特征试论东亚地区福利国家的“国家中心主义”特征 郑秉文 史寒冰* 内容摘要 郑秉文 史寒冰* 内容摘要 在西方福利国家理论中，国家中心主义是分析和阐述中央集权体制下社会福 利政策产生与发展动因的一类理论方法。在当代东亚地区的权威主义政治体制 下，社会保障制度的成长亦具有典型的国家中心主义模式特征。强势政府主导的 政治经济体制、工会等利益集团作用的弱化、以家庭为中心的社会结构和传统观 念，致使公众的公共需求意愿偏低，政府在制定社会政策时因

2、较少受到外部压力 而握有很大的主动权。因而，这一地区的社会保障制度在很大程度上表现为政治 权威意志的直接产物，具有“自上而下”的主动型特征。囿于各自不同的社会历 史条件，东亚国家（地区）选择了各不相同的增长与分配战略，从而衍生了特色 各异的社会保障模式，其成长过程和制度内涵与这些国家或地区的政治、经济、 社会、文化因素有着内在的逻辑联系。 主题词：东亚主题词：东亚 福利国家福利国家 国家中心主义国家中心主义 地处东北亚的日本、韩国，东南亚的新加坡，以及中国的香港、台湾地区，构成了当代纵 贯亚洲东部的地缘优势经济带。这些分布在西太平洋边缘和亚洲大陆东缘的、经济资源相对贫 乏的岛屿或半岛，却成为

3、20 世纪六、七十年代以来全球最具经济活力、增长率最高的地区之 一，创造出倍受世人瞩目和赞誉的“亚洲奇迹”。在东亚地区经济高速增长的过程中，社会保 障制度作为经济社会现代化的重要内容之一也得到不断的充实和发展，并在经济发展过程中发 挥了“稳定器”的作用，促进了经济增长和社会稳定。 社会保障制度作为现代工业社会的衍生物和现代文明的重要标志，是当代社会发展的普遍 的、必然的趋势。目前世界上已有 170 余个国家或地区建立了社会保障制度，但在制度类型、外延结构、覆盖范围、运行方式、保障水准和制度成长轨迹等方面，各国（地区）均表现 出较大的差异。这种差异是受到不同的政治体制、经济制度、经济与社会发展状

4、况、历史文化 传统、社会价值观念等多种变量的综合作用所致。在东亚国家和地区，政治、经济体制和社会 价值观念的异同，影响并决定着它们在社会保障制度成长和制度体系模式上的共同性和特殊 性。 东亚国家（地区）的社会保障制度可谓特色纷呈，但其发生和成长过程却都带有国家中心 主义的共同特征。 一、国家中心主义的社会保障模式特征 一、国家中心主义的社会保障模式特征 2西方学者依据欧美国家经济、政治和社会发展的历史经验，从不同的角度对社会保障机制 的性质和成因作了表述：其一，社会生产的工业化与城市化进程，导致家庭结构和社会结构发 生重大变化，削弱仍至破坏了传统保障方式的基础，加大了劳动者的生存风险并使之社会

5、化。 为了保证社会再生产得以延续和发展，建立社会化的生存保障机制便成为国家必要的和必然的 责任。其二，代表工人阶级利益的政党与资产阶级政党之间的“民主的阶级斗争”导致社会福 利支出的上升，福利计划的相对支出水平反映了资本和劳动之间的平衡。其三，资本主义国家 为了克服经济危机和财政危机、促进长期经济增长和资本积累，采取了安抚劳工不满情绪和增 加劳动力资源供给的措施，以避免更为复杂的重新分配经济资源的压力。公共福利的支出是在 阶级内部的转移而不是阶级间的转移，是一种控制劳工的机制而不是劳工获得的胜利。其四， 社会福利政策是利益集团竞争的结果。各种利益集团（包括阶级基础的和非阶级基础的，有组 织的和

6、松散的）通过争取符合其利益的政策调整去反对与其自身利益相抵触的利益集团的政策 主张，以实现本集团的目标。利益集团之间的竞争、妥协和平等合作，能够产生一种充分满足 社会整体需求的社会政策形成机制。其五，一些学者则强调国家的某些结构特征对社会福利政 策的作用。在中央集权体制下，拥有特定权势的领导者个人的私人议程，或者行政事务专家组 成的小型组织的议程对福利政策产生强烈的影响。上述 5 种理论分析方法，被一些学者分别概 括为工业制度论、社会民主论、新马克思主义论、新多元论和国家中心主义。 其中，国家中心主义(state-centered perspective)是关于中央集权政治结构在社会保障制度

7、形成和发展过程中的地位与作用的一种分析方法或理论表述。在中央集权制国家中（包括民主 的中央集权国家和专制的中央集权国家）中，社会福利政策的形成具有以下主要特征： 第一，政府对于社会保障政策的制定具有主动的、独立的地位，不会因各阶级和利益集 团的影响而改变。 在某些情形下，统治者本人对社会政策的决策具有巨大的影响力，如同俾斯麦(Bismarck) 对德国公共养老金体系所具有的影响力一样。一旦统治者意识到养老金和其他社会保障计划对 社会控制的潜力时，他们就会支持这些计划。国家领导者拥有自己的议程，不会由于各种阶级 或非阶级利益集团的偏好而改变，政府官员通常超前于各种利益集团的压力而实施新政策。中

8、央集权程度越高，中央政府的养老金政策和社会福利政策决策就越少受到利益集团的影响。 第二，阶级合作主义在国家制定社会福利政策和经济政策过程中起着平衡和协调的作用。 各阶级合作主义区分为民主的和独裁的两种完全不同的形式。两种形式均要求社会福利政 策与经济政策的综合、协调，都强调对经济和社会福利政策委员会的影响，这些委员会由政府 官员、高度集中的工会领导人以及高度集中的雇主协会的领导人组成。各阶级合作主义的核心 在于国家对劳动和商业组织成员的合法垄断，能够参与国家经济和社会福利政策制定的利益集 团数量非常有限。 在实行 “民主的各阶级合作主义”的国家里（以奥地利和瑞典为代表），劳动者建立起 全国性的

9、强有力的联盟，雇主也通常组成高度集中的代表自身利益的团体；当劳工、资本家和 政府的领导人共同讨论公共养老金政策和其他经济、社会政策时，劳工代表行使全权代表和维 护劳工利益的责任；劳工参与民主的各阶级合作是自愿的，而非强迫的，劳工和资本家参与这 一过程，是因为他们认为民主的各阶级合作主义代表了双方共同的最大利益；在这个过程中， 劳工代表同资本家代表具有同等的发言权；劳工和资本家之间索取、给予的平衡，对保证两个 集团长期的最佳结果是必要的。在“专制的阶级合作”的背景下（以 20 世纪 20 年代至 30 年 代几个法西斯欧洲国家为代表），作为社会统治机器的政府对各阶级合作主义的组织结构产生 着强烈

10、影响，其所奉行的一个基本原则是在大力增强国家权力的同时，削减各种利益集团的影 响力，尤其是工会的影响力；工会领导人或由政府选出、或从政府许可的候选人名单中产生； 劳工代表实质上是对中央政府负责而不是对普通工会成员负责。 3虽然民主形式和专制形式的阶级合作都能够在增加公共养老金支出和养老金政策发展方 面有所作为，但在专制的合作形式中，这类政策旨在安抚；而在民主的合作主义情况下，这类 政策带有增进工人和管理者之间合作的性质，从长远来看还能凭借所占有的资源生产出更多的 用于公共养老金和其他形式社会福利的财富，但作为刺激经济增长或减少通货膨胀压力的部分 努力，在一定时期可能会减少养老金支出或放缓养老金

11、支出增加的速度。 第三，中央集权体制下的社会政策的另一个特点是十分强调公务员的地位。公务员作为政 策传播的工具，由于其专业知识而成为在政策制定和变革方面影响力巨大的技术专家。官僚机 构作为追求自身利益最大化的利益集团，通过增加政府在养老社会保障和其他形式社会福利计 划方面的支出，在社会福利立法中分享特殊的利益。 以上分析是对部分欧美国家社会保障成因的概括。通过比较观察可以发现，在东亚国家和 地区的权威主义体制下， 社会保障制度的成长也具有与上述归纳相类似的模式特征。 二、社会政治因素对东亚国家地区社会保障制度形成的影响 二、社会政治因素对东亚国家地区社会保障制度形成的影响 一般而言，近代工业发

12、展造成的社会经济结构变化，是人类生存风险保障的社会机制产生 的物质技术基础；工人阶级争取自身权利的斗争则是社会保障制度产生的社会动力；缓解和克 服经济危机的震荡、改善劳动力资源再生产的条件，保持公平与效率的协调，促进社会经济的 发展，是催生社会保障机制的经济原因；而资本主义国家政府在维护现有政治、经济制度的前 提下，寻求工人阶级和社会不同利益集团在政治、经济上的平衡，则是社会保障制度得以建立 的政治原因。作为一项重要的社会政策，社会保障具有政治主体责任的固有属性，是由政府制 定、管理和经营的公共事业。因而政府对社会保障制度的建立和发展起着举足轻重的作用。但 就社会的保障需求与政府行为在制度形成

13、过程中的相互作用来看，东西方社会存在较大的差 异。 在欧美国家政治、经济、社会、历史背景的影响下，社会保障制度的形成一般呈现一条由 民众社会需求推动到政府决策行为的被动型的成长轨迹：其一，社会保障制度首先是在工人阶 级争取劳工权利的社会主义运动直接推动下得以建立的。譬如，德国在 19 世纪 80 年代先后颁 布了工人疾病保险规定准则、事故保险法、伤残及养老保险法，开创了国家以立 法形式强制施行社会保险计划的先河。然而这一系列社会保险法令的出台，却是德皇政府迫于 强大的工人运动压力所做出的选择，“铁血宰相”俾斯麦将之视为“一种消除革命的投资”。 在早期，社会保障政策的制定是被动式的。只是在社会保

14、障机制经历了长时期的发展和嬗变过 程，逐渐完成了从惩戒性的“矫治”措施、慈善式的道德规则、防备性的安抚行为，最终到公 民权利保障的观念上的变革之后，社会福利政策才成为西方国家政府主动制定并贯彻的基本社 会政策。其二，在当代西方国家政治体制下，社会福利的发展在很大程度上受到工会力量的影 响。工会和行业公会组织具有足以影响政治决策的能力，在协调劳资关系、争取雇员权利以及 制衡政府公共政策方面发挥着重要的作用。目前西方福利国家之所以在财政负担十分沉重的情 况下仍不断增加福利项目、提高福利标准，其重要原因之一在于工会力量的推动。其三，选民 和利益集团的意志对社会保障政策的制定产生重要影响。在西方代议制

15、民主体制下，选民和利 益集团通过行使选举权将其意志传达给政治家，而政治家们受到投票机制的约束，在行使立法 权或行政权时必须顾及多数选民的意志，而福利政策往往是政党角逐中争取选民支持的重要底 牌。 东亚地区的社会、政治背景与欧美有着很大的区别，以强势政府为特征的权威主义政治体 制、以家庭为中心的社会结构和传统观念，对这一地区社会保障制度的产生具有特殊的影响。 4第一，在东亚地区，历史上长期形成的儒家文化传统和宗法式（或家长式）的社会治理传 统，深刻影响着当代政府的社会治理方式和民众的政治观念。三国两地无一例外地实行着权威 主义的政治体制。这种体制的典型特征在于：统治者与被统治者的交流方式是（或主

16、要是）垂 直的、自上而下的，行政方式则是（或主要是）命令式、控制式的。在 20 世纪五、六十年代 以来东亚国家和地区经济、社会发展过程中，强势政府起到了突出的推进作用。 日本是战后唯一维持了议会民主体制的东亚国家，公民的言论、出版、集会、结社的自由 和权利也得到了一定的保障。但自 1955 年起，在自民党长达 38 年单独执政的“55 体制” 下，形成了独特的日本式的政治权威加议会民主的政治体制，使日本政治在一定程度上具有东 方国家强制稳定的特色。自民党长期独霸政坛，导致了日本议会民主制下的多党制扭曲变形。 随着自民党在 1993 年众议院大选中失利， “55 体制”终于瓦解。但由于执政党与多数在野 党在许多基本问题上并无根本的利害冲突，较易达成共识和妥协，因此 1993 年以后的几届多 党联合内阁均继承了自民党的内外政策，出现了“总体自民化”现象-即自民党政治被自民 党以外的诸党派所共有。推动日本政治发展的动力主要不是各党派之间的政策之争，而是政治 家之间的利益之争。 在韩国，从朴正熙 1961