农村用地转变为城市用地中的利益分配、相关问题及对策

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1、毛泽东邓小平理论研究!“#年第$期%改革开放以来， 尤其是近&年来， 我国城市化进程逐步加快。城市扩张不可避免地伴随着土地利用形式的改变， 即由原来的农村用地转变为城市用地， 由此产生土地征用、 农民安置和相应的土地收益分配问题。随着中国城市化进程的加速和中国社会主义市场经济体制的逐步发育与完善， 现行征地制度与完善社会主义市场经济体制的目标不相适应的矛盾日显突出， 我国征用制度的改革与重新设计势在必行。一 、农 村 用 地 转 为 城 市 用 地 的 现 行 制 度 安 排我国实行土地的社会主义公有制度。 中华人民共和国宪法 第十条规定， 城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地， 除由

2、法律规定属于国家所有的以外， 属于集体所有； 宅基地和自留地、 自留山， 也属于集体所有。 同一条款还规定， 任何单位或者个人不得侵占、 买卖或者以其他形式非法转让土地； 但土地使用权可以依照法律的规定转让。但是我国农村集体对农村土地的所有权， 受到较大的限制。 中华人民共和国土地管理法 第六十三条进一步规定： 除了法律规定的少数情况外!， 农民集体所有的土地的使用权不得出让、 转让或者出租用于非农业建设。 在“ 城市土地国家所有” ， “ 农村土地集体经济组织所有” 的土地所有制框架下， 农村用地一旦转变为城市用地， 就意味着土地所有权由农村集体所有向国家所有的转移。根据宪法规定的土地制度安

3、排， 土地管理法第四十三条规定： “ 任何单位和个人进行建设，需要使用土地的， 必须依法申请使用国有土地” 。 这里所说的“ 国有土地” ， 包括“ 国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地” ；原来属于农村集体经济组织所有的土地转变为国有土地， 是通过“ 国家征用” 来实现的。换一句话， 要将农村用地转变为建设用地， 必须先由国家将原来集体所有的土地征用为国家所有的土地， 然后用地单位或个人再向国家申请使用国有土地。值得注意的是， 上述建设用地不但包括用于基础设施建设等公共利益的需要， 还包括用于商农 村 用 地 转 变 为 城 市 用 地 中 的 利 益 分 配 、 相 关 问

4、题 及 对 策左 学 金楼 培 敏!内容提要“我国实行城市土地国家所有、 农村土地集体所有的土地公有制。 城市化过程中使用农村土地须通过国家对土地的征用以及土地使用权的有偿出让(转让来实现。农村土地征用所释放的巨大收益和征地安置中农民权益保护日益成为政策研究的重要课题。本文建议在不改变我国现有的土地所有制的情况下， 重新设计征地安置的相关法律、 政策与办法， 使之能更好地适应我国完善社会主义市场经济体制的目标、 能更好地兼顾国家与征地农民利益。 原则上农用地转为城市用地的土地收益在扣除规定的税费后应归农民所有， 同时配套就业扶持政策鼓励农民积极就业与创业。!关键词“征地安置；农民权益；土地收益

5、!这些例外情况包括： 经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地兴办乡镇企业和村民建设住宅， 或者使用农民集体所有的土地建设乡（ 镇） 村公共设施和公益事业建设（ 中华人民共和国土地管理法第四十三条） ， 以及符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业， 因破产、 兼并等情形致使土地使用权依法发生转移（ 中华人民共和国土地管理法第六十三条） 。 #“)毛泽东邓小平理论研究!“#年第$期业开发项目的需要。与世界上其他国家相比， 国家对农村土地的征用成为我国农村用地转化为城市用地的更普遍、 更广泛的手段。在计划经济体制下， 土地所有权和使用权归属于同一主体（ 国家或农村集体） ， 所有权与使

6、用权不分离， 使用权不能出让或转让。在会计核算中， 土地的使用是无偿的， 土地对生产的贡献也被忽略。在建设与完善社会主义市场经济体制的进程中， 土地逐渐成为一种重要的生产要素， 土地使用权有偿出让所获得的收入成为各级政府基础设施建设的重要资金来源， 土地使用的成本与土地投入的回报也在会计核算中得到了较充分的反映。$%&年修订的 中华人民共和国土地管理法第一章第二条规定， 除国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的某些情况外， “ 国家依法实行国有土地有偿使用制度” 。土地所有权与使用权分离以及土地使用权的有偿出让(转让已成为我国社会主义土地制度与市场经济的普遍实践。土地所有权与使用权分离以及

7、由此而来的使用权有偿出让转让， 无疑是当代中国土地产权制度变革的成功实例和中国经济改革的重要内容。二、 农地转为城市用地过程中释放的巨额利益及其分配格局（ 一） 农地向城市用地转变产生巨大土地收益由于现行土地制度允许地方政府以低价征用农民集体所有的农村用地， 然后以较高的价格有偿出让其使用权， 以及由于城市经营性开发用地的回报率大大高于农业用地的回报率， 农村用地转化为城市用地可释放巨大的经济效益。有数据显示，$)年来由农地转为城市用地过程中获得的收益已经超过!万亿元。根据中国土地勘测研究院的一项统计，!“!年， 全国由土地使用权有偿出让获得的土地收入为!#*%+ ,%亿元。土地使用权有偿出让

8、的面积*!+ #!万公顷， 占出让总面积的-&+ -!.， 比!)*年增加/,+ #/.， 而收入则上升了&0+ -).。其中招标拍卖挂牌的为$+ &$万公顷， 收入%0&+ -亿元。招标拍卖挂牌出让的土地仅占总出让土地面积的$#+ -,.， 而其收入却占总收入的#)+ )/.。!)!年使用权出让的收入全国平均为每亩$!+ %,万元， 使用权转让流转的收入全国平均为每亩!/+ #,万， 招标拍卖挂牌的收入全国平均为每亩/-+ 0,万元。以招标拍卖挂牌等形式出让土地使用权无疑是较好的市场运作方式， 有利于形成比较客观地反映土地稀缺程度的市场价格。四川广元!)/年尝试的第一宗土地拍卖， 从&)万元

9、亩起拍， 以$&)万元亩成交； 上海近郊的一宗工业用地， 原计划以$)万元亩的价格协议出让， 后经拍卖， 以$)万元亩成交。如上所述， 农地城市化过程中产生的巨大土地收益已成为我国近年来大规模城市建设的重要资金来源， 商业用地招商后又成为123增长和各级政府税收增长的重要源泉。（ 二） 不充分的征地补偿和土地使用权出让的低价竞争导致土地资源滥用和收益流失政府对农村土地征用的不充分补偿、 各地为吸引外来投资而展开的土地低价竞争以及长期以来土地有偿使用和无偿使用并存、 协议出让和招标拍卖出让(转让并存的局面， 使农地城市化过程在产生巨大收益的同时又造成大量土地资源和土地收益的流失。一些地方政府在片

10、面追求123增长、 吸引外来投资、 以及增加地方政府收入等“ 政绩观” 的支配下， 滥征农用土地低价出让， 而不顾这种“ 圈地运动” 对农民造成的损害和不良经济社会后果。 有数据显示： 仅在!)4!“!年期间，有偿使用土地!0+ /万公顷， 由此获得的收入达#/“&+ /亿元， 而同期全国无偿使用（ 划拨） 土地 !#+ /万公顷， 与有偿使用的土地面积相差无几， 但收入却几乎为零。实际上， 在这些无偿使用的土地中， 只有一部分用于公益性项目， 一部分用于开发区建设， 其余相当部分则用于经营性项目， 本来是应该产生土地收益的。（ 三） 征地安置补偿与土地价值严重背离， 农民土地权益受到侵犯#*

11、44毛泽东邓小平理论研究!“#年第$期%但是，在现行的土地征用制度下，如此巨大的土地收益与征地农民的收益却没有直接联系。 土地管理法 第四十七条规定： 征用土地的， 按照被征用土地的原用途给予补偿。 征用耕地的补偿 费用包括土地补偿费、 安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。 征用耕地的土地补偿费， 为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。征用耕地的安置补助费， 按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数， 按照被征用的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准， 为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍。但是， 土地补偿费和安

12、置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍。被征用土地上的附着物和青苗的补偿标准， 由省、 自治区、 直辖市规定。根据这个规定， 即使以最好的收成、 最高的粮价、 按最高的补偿标准计算， 每亩耕地获得的最高安置补偿费只在!& 万(万元之间。在人均耕地面积处于联合国建议的)& 亩危险线以下的地区， 例如四川广元， 一个征地农民只能得到*，)元左右的补偿。农民在拿到了*，)元以后，从此割断了与土地千丝万缕的联系， 他们当前的生计、 他们未来的发展和生老病死， 都面临巨大的不确定性和不安全感。事实上， 一些地区在征地实际操作中还存在多征少补， 层层克扣安置补偿费等现象， 致使本来已经微

13、薄的补偿变得更加微不足道。湖北襄荆高速公路荆州段给农民的安置补助费是每亩)元， 仅为法定最低标准#+)元的$)& #,。!)年全国土地使用权出让的实际均价为+& $-#万元.亩， 但根据 土地管理法 规定的安置补偿标准， 安置补偿费占当年土地使用权出让收益的比重应该在$+& (*,(-& *,之间。浙江省上虞市!)年土地使用权出让收入为!& $/亿元， 可付给农民的征地补偿费仅为可怜的/$万元， 只占出让收入的!& *,。国土资源部提供的数字表明，!)!年上半年群众反映征地纠纷、 违法占地等问题的， 占信访接待部门受理总量的*(,， 其中#),的上访人诉说的是征地纠纷问题， 在这之中又有+*,

14、反映的是征地补偿安置问题。国家信访局去年受理土地征用的信访#$-件， 大部分聚焦在失地失业问题上。（ 四） 征地农民面临的困境现行的土地管理法是计划经济时代的产物。计划经济体制下， 农村土地的征用， 通常以“ 就业安置” 作为对补偿的补充。$/+-年颁布的 土地管理法 第三十一条规定： “ 因国家建设征用土地造成的多余劳动力， 由县级以上地方人民政府土地管理部门组织被征地单位、 用地单位和有关单位，通过发展农副业生产和举办乡镇村企业等地单途径， 加以安置； 安置不完的， 可以安排符合条件的人员到征地单位或者其他集体所有制单位、 全民所有制单位就业， 并将相应的安置补助费转拨给吸收劳动力的单位。

15、” 优于农村的城市待遇对农民具有的诱惑力是巨大的。通过安置就业， 在一定程度上弥补了农民失去的土地及其作为劳动手段与生活保障的功能。经济和社会的双重转型以及市场经济体制的深化， 使土地作为稀缺资源和生产要素的价值得到了更加充分的体现； 快速城市化进程中的成片大规模土地开发往往一下子使数以万计的农民被动地从土地上转移出来， 对就业安置造成巨大压力； 而劳动力市场的发育则动摇了以政府行政手段实施的“ 就业安置” 的基础。$/+年修订的 土地管理法 撤消了$/+-年关于“ 就业安置” 的条款， 但是依然保留了较多的计划经济痕迹。 土地补偿费和安置补助费总和的上限仅仅从$/+-年法定的不得超过土地被征

16、用前三年平均年产值的“ 二十倍” 提高到“ 三十倍” 。 部分征地农民面临种田无地、 就业无门、 社保无缘的“ 三无” 困境， 中国城乡二元体制使离开土地的征地农民成为既不是农民又不是市民的“ 边缘人” 。根据上海社会科学院 中国城市化过程中的征地安置 课题组的一项调查， 征地农民的安置补偿， 以一次性现金支付的， 通常在*0 )元()0 )元之间!。以提供社会保障为征地安置方式的!安置补偿费的计算以亩收入的倍数为基础， 因此， 在人均耕地面积仅为)& #亩的四川广元， 显然低于人均耕地面积$亩的地区。 #!11毛泽东邓小平理论研究!“#年第$期! !%“&年， 上海市城市居民最低生活保障线是人均!%元， 三口之家（ 一对夫妇加一个孩子） 的总受益为()%元， 成年人口人均为#&*元。地区， 例如上海浦东新区， 每月养老金已经从+*年的&!,元提高到!“&年的#“(元， 但是按成年人口计算， 人均水平尚不及城市最低生活保障线!。征