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1、论海关行政处罚制度中资格罚的设定与实施论海关行政处罚制度中资格罚的设定与实施 深圳海关缉私局深圳海关缉私局 沈红宇沈红宇 【内容提要】 资格罚是海关行政处罚中一项重要的处罚种类，具有特殊的纠偏功能。本文 对现行海关法律体系下资格罚设定的基本情况和资格罚实施中存在的问题进行阐述，从构 建大监管体系的角度评析正确运用资格罚对整合海关管理资源、规范进出口监管秩序的意 义，并结合执法实践提出完善实操机制的相关建议。 执法疑难问题研究 在行政法学理论中，行政处罚可以分为申诫罚（警告） 、财产罚（没收、罚款） 、行为罚 （责令停产停业） 、人身罚（行政拘留）四种。海关行政处罚实践中，习惯把行为罚称做 “资
2、格罚” 。一、资格罚在海关行政处罚制度中的地位与作用 （一）资格罚的概念和特点 资格罚是指根据法律、法规规定，当行为人具有违反行政管理秩序的特定情形或情节时， 行政执法机关依法对其作出限制或者停止从事某种经营行为、执业行为的资格或许可的行 政制裁措施。例如，暂停报关执业、撤销报关注册登记、取消报关从业资格等。 资格罚是行政处罚中制裁程度较重的一种，它具有以下三个特点： 1.适用对象的特殊性。资格罚的适用对象必须是经海关许可、登记、注册、备案，事先取 得从事与海关进出境监督管理事务相关的经营、执业资格或许可的自然人、法人或者其他 组织。例如，报关企业、报关员、准予从事海关监管货物运输、储存、加工
3、、装配等业务 的企业等。因此，资格罚的适用对象在范围上小于海关行政处罚的一般适用对象。需要注 意的是，海关只能对本系统授予的经营、执业资格、许可做出资格罚，不能对其它行政管 理部门依据职责分工所作出的行政许可、颁发的资格给予暂停、撤销的处罚。例如，在对 快件运营人科处资格罚时，海关只能暂停、撤销其在海关注册登记的进出境快件报关资格， 不能对工商部门、对外贸易主管部门依职权颁发的企业法人营业执照、国际货运代理企业 资格做出暂停或者撤销的处罚。 2.纠偏功能的特殊性。任何法律责任都具有惩戒和纠偏的功能，即通过使行为人承担制裁 性法律义务来恢复社会管理秩序，防止行为人再次实施违反法律规范的行为。资格
4、罚是对 已经取得特定经营、执业资格的主体予以暂停、撤销相应资格的制裁，这种制裁不仅会使 行为人承担因限制、停止经营、执业带来的经济上的损失，而且会受到社会公众对其职业 操守的质疑与否定，最严重的是不得重新取得相应的经营、执业资格，永久退出这一领域。 因此，与一次警告、一笔罚款或一批货物没收相比，行为人对资格罚更具有畏惧感，其纠 偏功能更显著、更具有持续性。它能够促使违法行为人在以后从事同类与海关进出境监督 管理事务相关的经营业务时，树立更强的自律意识，承担更多的注意义务。同时，正确运 用资格罚，还可以对同类行业其他主体起到普遍的警示作用，具有辐射性纠偏功能，是海 关规范进出境管理秩序的重要手段
5、。 3.实现方式的特殊性。与罚款、没收不同，资格罚的履行或者执行依靠行政机关单方行为 即可实现。实践中，罚款的执行需要违法行为人的配合，如当事人自觉、按期、如数缴纳 罚款；当事人不履行缴纳罚款的义务时，海关才采取行政强制执行或者申请司法强制执行。 没收的执行虽然在一定程度上表现为行政执法机关单方行为，但对于已经进入流通领域、 无法或者不便没收的私货，追缴等值价款也存在当事人配合的问题。而资格罚的执行仅需 要海关特定部门依据生效的法律文书，履行一定程序、单方采取系统锁机、系统注销、收 回资格证书或者颁布暂停、撤销公告等方式即可完成，这种处罚的效果快速、直接。 （二）资格罚在海关行政处罚制度中的地
6、位与作用1.海关行政处罚资格罚的立法演进 1987 年海关法颁布时，没有关于资格罚的法律规定，与之相配套的海关法行政处罚 实施细则中也没有资格罚的立法。海关法律法规体系中，最早出现资格罚立法痕迹的是 1997 年 1 月颁布实施的中华人民共和国海关稽查条例 。 稽查条例第二十九条、第三 十条对稽查过程中比较突出的“拒绝提供帐簿”等四类行为规定了“取消报关资格”的行 政处罚。但是， 稽查条例仅从稽查工作的角度对有限范围内的特定违法行为设定了资格 罚，同时，在没有“法律层级”的上位法支持下，其关于资格罚的规定没有在海关行政处 罚领域引发普遍适用的思考。2000 年 7 月海关法修订，以法律的形式对
7、海关资格罚进 行了规定。2004 年 11 月 1海关行政处罚实施条例 （以下简称条例 ）实施，作为专门 规定海关行政处罚制度的行政法规，对资格罚进行了进一步的细化和明确。 2.资格罚是海关行政处罚制度完善的重要标志。 在海关进出境监督管理秩序框架内，通过海关许可、登记、注册、备案方式进入海关进出 境监督管理关系中的各类报关企业、进出境运输企业、加工贸易企业、保税仓储企业等， 构成了一个庞大的管理相对人群体。 海关法修订之前，海关对这类管理相对人群体的规 范，除了正面监管规定外，仅能依靠警告、罚款、没收三项处罚措施，行政制裁手段乏力。 这些已经跨入“海关门槛”的企业，因为缺乏“竞业淘汰机制”而
8、不再重视申请资格时向 海关做出的行业规范承诺与法律义务保证，多次实施同一违法行为的情况屡禁不止。资格 罚制度的确立，使海关行政处罚的纠偏领域延伸至企业职业操守、竞业规范的范围，弥补 了单次申诫罚、财产罚在制裁效果上的局限性，标志着海关行政处罚制度的进一步完善。 3.资格罚对特定行业的管理、整治、净化具有重要作用。 在执法实践中，执法人员经常会遇到这样的情形：报关企业通过买卖进出口贸易单证、自 行制作发票、装箱单等方式， “促成”一笔进出口业务并从中收取单证费、报关费、代理费； 报关企业未尽合理审查义务草率申报导致违法；快件运营人以“承揽货物时发生工作失误” 来解释快件单货不符；快件运营人以发件
9、人未提供详细资料为由自行制作发票、虚构收件 人等等。上述情形模糊甚至颠倒了特定管理相对人应当承担的职业操守和行业自律义务， 不仅干扰了个案的处理，而且逐渐呈现“合理化” 、 “行业化” ，严重冲击了海关正常的进出 口监管秩序。资格罚的确立，重塑了行业经营规范与职业操守的重要性，对这些密切参与 海关进出境监督管理事务的特定行业能够起到加强管理，重点整治和有效净化的作用。二、海关资格罚的设定 行政处罚法规定，法律、行政法规可以设定暂停、吊销的行政处罚，地方性法规只能 设定暂停的行政处罚。 海关法和条例是海关行政处罚制度中资格罚设定的法律渊源。 其关于资格罚的设定包括科处对象、科罚种类和适用情形三部
10、分内容。 （一）海关资格罚的科处对象 前面在阐述资格罚的特点时已经指出，资格罚的科处（适用）对象具有特定性，只能是经 海关许可、登记、注册、备案，事先取得从事与海关进出境监督管理事务相关的经营、执 业资格或许可的自然人、法人或者其他组织。具体而言有四类： 1.报关企业。 海关对报关单位注册登记管理规定规定，报关企业经海关准予注册登记后 向海关办理代理报关业务。 2.报关员。 海关报关员执业管理办法规定，取得报关员资格证书的人员，应当经海 关注册并颁发报关员证后执业。 3.海关准予从事海关监管货物运输、储存、加工、装配、寄售、展示等业务的企业。 海关 对保税仓库及所存货物监管操作规程规定，企业设
11、立保税仓库应当向海关提出申请。与 此相一致的，其他从事海关监管货物运输、加工、装配等业务的，都需要依据有关正面监管规定向海关申请、登记、备案或注册。 4.进出口货物收发货人。 海关对报关单位注册登记管理规定规定，进出口货物收发货人 按规定办理海关注册登记手续后，可以办理本企业的报关业务。 （二）海关资格罚的科罚种类 在资格罚的范畴内，根据具体制裁程度的不同，其科罚种类也可以分为两种： 1.暂停。包括暂停从事有关业务（6 个月以内）和暂停从事有关执业（6 个月以内） 。 2.撤销。包括撤销海关注册登记、撤销报关注册登记和取消报关从业资格。 条例第二十九条规定， “向海关工作人员行贿构成犯罪的，不
12、得重新注册登记为报关企 业和取得报关从业资格” 。 “不得重新注册”是否属于单独的一种资格罚处罚种类，理论上 存在分歧。有观点认为， “不得重新注册”是对行为人做出的“永久竞业禁止”处罚，同样 是具有资格制裁性的行政决定，而且海关法明确规定了“不得重新注册”的适用情形， 因此，应当属于资格罚的处罚种类。也有观点认为， “不得重新注册”行政决定与“暂停” 、 “撤销”的行政决定出发点不同和法律属性不同，一个是自内向外的“竞业排除” ，即把门 槛内的排除在门槛外，具有处罚性质；一个是自外向内的“竞业排除” ，即不允许门槛外的 进入门槛内，属于管理性质。而且， “不得重新注册”不可能单独科处，它是建
13、立在海关已 经对行为人有关经营、执业资格撤销或取消的前提下，其适用对象是已经不具备合法的经 营资格或许可的主体，不存在资格制裁性。笔者认为，后一种观点更符合“不得重新注册” 的实质，与行政处罚法规定的资格罚种类保持了法律上的一致性。 （三）海关资格罚的适用情形 海关资格罚的适用情形是指可能被处以限制、停止从事与海关进出境监督管理事务有关的 经营、执业资格或许可的特定违法情形（包括特定情节） 。它解决的是什么情况下暂停、什 么情况下撤销的问题，是资格罚设定的核心内容。 海关法和条例规定了 6 种暂停相关资格的违法情形和 8 种撤销或取消相关资格的 违法情形。概括起来可以分为四类： 1.有多次或严
14、重违法情节的。 条例规定：构成走私犯罪或者 1 年内有 2 次以上走私行为 以及报关企业 1 年内 3 人次以上被海关暂停执业的，可以撤销相关资格。 2.不履行海关义务的。 条例规定：拖欠税款或者不履行纳税义务的，可以暂停相关资格。 稽查条例规定：被稽查人未按照规定设置或者编制帐簿、单证等有关资料的情节严重 的，取消报关资格。 3.违反职业操守的。 条例规定：报关企业出让其名义、超出海关准予的从业范围、非法 代理他人报关的可以暂停直至撤销相关资格。 4.破坏海关工作秩序的。 条例规定：报关企业、报关员向海关工作人员行贿或者提供虚 假资料骗取海关注册登记的，撤销相关资格。三、海关资格罚的实施 资
15、格罚的实施是指海关依据法律、法规的规定，遵循法定程序对当事人特定违法行为处以 限制、停止从事与海关进出境监督管理事务相关的经营、执业资格或许可的行政处罚的全 过程。 （一）海关资格罚实施的两个要素 资格罚的实施包括“依法科处”和“遵循法定程序”两个要素。 1.依法科处。它是指已经查明的违法事实与法律、法规规定的应当科处资格罚的违法构成 要件相适应，例如，对已经查明了报关员向海关工作人员行贿的违法事实的，依法要做出 “取消其报关从业资格”的处罚决定，而不能仅做出暂停从业资格的处罚决定；再如，对 报关企业非法代理他人报关的，只有在查明“情节严重”的情况下才能撤销其注册登记，否则只能作出“暂停执业资
16、格”的处罚决定。此外，对于法律法规没有设定资格罚的违法 情形，不能滥用资格罚。 2.遵循法定程序。它是指海关对行为人科处资格罚应当由有权部门（缉私部门）经过一个 立案、调查、违法事实确认、告知、处罚决定等完整的行政处罚程序后再依法作出，依法 执行。遵循法定程序不仅要维护法律尊严，而且要注重保障当事人陈述、申辩、听证的权 利，保护当事人合法利益。 （二）海关资格罚的实施现状 从严格意义上讲，海关资格罚制度是在条例颁布之后才较为完整地建立起来的。 条例 实行五年以来，纵观全国海关行政处罚实践，海关资格罚制度呈现出立法与实操相脱节的 局面：在立法层面上，关于资格罚的设定已经较为全面；在实操层面上，关于资格罚的实 施却是鲜有案例。深圳关区仅在 2006 年对一名参与走私犯罪、经刑事判决有罪的报关员科 处取消报关从业资格的行政处罚。因此，海关资格罚的实施实际上处于一个“虚置”状态。 资格罚停留在立法层面，在一定程度上弱化了海关行政处罚的整体效能。 （三）造成海关资格罚虚置
