住房保障制度的演进及得失

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1、住房保障制度的演进及得失对广州市住房制度改革的解析苗兴壮(广州市社套科学晓,广东广州,5 10 430)世界各国的情况来看,住房保障是社会保障的重要组成部分。住房是一种特殊的商品,一方面它和食物、水一样,是满足人的基本生理需要和安全需要的前提,妥善解决居民住房问题对维持社会稳定有很大的帮助;另一方面,无论是在发达国家还是在发展中国家,相对其社会平均收入,住房的商品价值即价格都是相当高的,尤其对于中低收入群体来说.购买住房可能花费其毕生收入的一半或者更多。因此.住房问题完全依靠市场机制来解决是不够的,政府必须将其纳入社会保障的范围之内。物供给部分。在货币提供部分中,包括住房公积金、货币分房补贴以

2、及公积金购房贷款;在住房实物供给部分中,包括经济适用房(也称解困房、安居住房)和廉租房。止了福利分配住房,居民解决住房的途径主要有以下几种:第一,收入较高者以市场价格直接从市场购买商品房,可以一次性支付,也可 以贷款按揭。其中贷款来源分为商业贷款和住房公积金贷款两种;第二,以市场价格租用住房;第三,购买为中低收入者建设的经济使用房;第四,租用专门为中低收入者提供的廉租房;第五,在购买住房或租用住房的资金来源上,包括住房公积金和给未享受过福利住房的职工发放的货币补贴。在各种解决住房的途径中,居民直接以市场价格钩买商品房或上市交易的房改房不属于住房保障的范畴,其他各种途径则与住房保障制度相关。综合

3、解决住房的各种途径,可以发现住房保障体系大体分为两个部分:即货币提供部分和住房实段,即公有福利房提租阶段,建立住房公积金及开发经济适用住房阶段,实施住房分配货币化及建设廉租房阶段。第一 阶段:公有福 利房提 租及出售阶段2 ()世纪80年代以前,广州市和其他绝 大多数城市一样,实行单一的福利房制度,个人私有房数量很少。如1 9 8 7年广州市全年私房交易成交只有383宗,成交房屋面积只有3.0 6万平方米,购房者大多数是侨属和个体户。福利房制度的特点是统包统分、低房租、高暗贴、福利制、实物分配,优点是职工住房完全依靠所在单位提供.本人只负担很少的房费,可以说是一种保障程度很高的住房制度。但福利

4、房制度的缺陷也十分明显。由于房屋建设资金完全依靠单位,资金投入有限,尤其是经济效益比较差的单位,职工住房困难问题往往无法解决,197 8年广州市居民人均居住面积只有3 . 82平方米。福利房制度的 另一个弊端是住房分配难以做到公平,处于比较有利的社会地位的人往往可以凭借其地位优势多占住房,造成社会不公,住房分配往往成为很多单位内部矛盾的焦点。l收稿日翔1200 5一01一02l作者筒介苗兴壮(196 4一),男,吉林公 主岭人,广州市社会科学院研究员,研究方向:社会学。了磅秃井 赚布卑点玻妙-、一 姗寸-2005年第l臻夔一婴价凡戊资叨鉴。很多学者注意到了福利房制度的弊端,开始研究住房制度改革

5、问题。有的学者归纳 了低租制造成的不良后果,如房屋 失修,资金不能回收,影响住宅建设,困难户住房迟迟不能解决,享受低租待遇的职工逐年大量增加,不利于发展住宅商品化等。关于住房租金改革模式问题提出了两个设想:一是一次达到成本租金;二是分数年达到成本租金。可见这时人们对住房制度改革的认识还只停留在租金调整上,没有触及产权问题。在19 8 7年的住房制度改革专题研讨会上,专家学者除了提出广州应实行“提租增资、分步到位”的模式外,还探讨了向职工出售新旧住宅问题,认为出售住宅应实行“双轨”制,即除了在社会上按商品价敞开出售外,还可按成本价或优惠价向职工出售。1 98 7年末在广州市人民政府关于加强城市建

6、设工作的决定中明确提出了改革住房制度,推行住宅商品化,改革目标是实行住宅商品化,做到基本上按价值规律办事。1 98 8 年开始进行住房制度改革试点,并在1 7个企事业单位进行出售旧房试点。这个阶段住房制度改革的总体思路是:卖房起步,分步提租,相应发贴,新分配的住房实行新制度。全市的公有住房,除政策规定不能出售的以外,不论是属于房地产管理部门直管的或是各单位自管的都纳入出售范围。自19 91年开始逐步提高公房租金,逐步向商品租金过渡。新分配的住房实行新的制度,凡由房管部门或单位新分配住房的住户实行先卖后租,大部分出卖给干部职工个人,小部分出租给暂时缺乏购房能力的低收入住房困难户;实行租赁保证金制

7、,新承租户在订立租约时要按使用面积每平方米不低于2 0 元的标准一次性向产权单位存入租赁保证金;超标加租,凡超过省规定的住房分配控制面积的部份,在全市公房租金尚未达到成本租金之前,按成本租金标准加租,在全市公房租金已达到成本租金之后,按商品租金标准计租。第二阶段:建立住 房公积金及痉济适用住房开发 阶段19 91年广州市人大常委会通过了关于广州市建立住房公积金制度的决议议案,标志着住房公积金制度的建立。19 95年,广州市进一步深化和完善住房制度改革,颁布了广州市深化住房制度改革实施意见。该文件对住房公积金的一些方面(如计存基数)进一步作出 了详细 的规定,决定设立市住房公积金管理中心,专门负

8、责住房公积金的归集、支付.、核算和编制使用计划管理工作。意见 中还提出要加快经济适用住房的开发建设,实施国家安居工程,把加快解困房、廉价房等经济适用住房的开发建设列入政府各有关部门的议事日程。设立专门的住宅建设机构,统筹制订和完善解困、安居等工程的中长期规划和近期施工计划,组织实施好经济适用住房的开发建设。第三 阶段:实施住房分配货 币化及建设廉租 房阶段1 9 9 7年,广 州市开始探索实施住房分配货币化,实现住房分配从福利实物分配逐步向货币化分配的过渡,开始拟定广州市直属机关事业单位住房货币分配试行方案 ,颁布了广州市住房公积金管理 条例 。1998年,颁发了广州市直属机关事业单位住房货币

9、分配的实施方案(试行),规定从当年3月起在市直机关事业单位中实行住房货币分配制度,逐步取消福利分房。同年还颁发了广州市住房公积金个人住房抵押贷款实施办法。按照国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加决住房建设的通知的要求,广州市提出对不同收入家庭实行不同的住房供应政策,开始建设廉租房。三、各类住房保除实施状况1.住房公积金及公积金货款19 91年广州市政府常务会议讨论并通过了 ( ( 广州市住房公积金试行办法,在广州市第九届人大常委会第二十六次会议上通过了关于广州市建立住房公积金制度的决议议案。1 9 9 2年住房制度改革全面启动,住房公积金制度于当年4月全面实施,并开始了住房储蓄和住房抵押贷款

10、业务。199 7年住房公积金管理和使用进一步完善,将住房公积金缴存比例由原来的5%调整到7%。2003年,下发了关于提取住房公积金有关问题的通知,放宽职工提取住房公积金的条件,简化提取手续。同时推广住房公积金个人住房抵押贷款,进一步简化贷款手续,缩短办理时间。至年底,全市有l招9 8个单位、1 2. 69 6万人参加住房尽20 05井掣1:几资公积金缴存,住房公积金累计归集额达22 2.9亿元。历年累计共有 9 9.2万人经批准支取住房公积金总额为 7 5.亿元;累计发放个 人住房抵押贷款 6 2. 2亿元。2.住房货 币分配广州市直属机关事业单位住房货币分配试行方案(试行)于19 9 8年3

11、月正式施行该 ( ( 方案规定的实施单位包括由市财政核拨经赓域淞拨补助的市直机关和事业单位,实施对象包括实施单位中工资来源于市财政核拨经费或核拨补助的19 97年9月2 9日之后进入实施单位工作,本人及配偶均未享受过购买房改房、解困房或参加单位内部集资建房等购房优惠政策的人员。对不属于实施对象的人员,各单位继续按房改政策出售公有住房。在管理办法上,住房补贴视同住房公积金,由市住房公积金管理中心参照住房公积金的管理力祛进行管理,委托银行承办有关的金融业务。实行住房货币分配的人 员,在实施单位工作满2年的,购买住房时可向市公积金中心申请提取本人名下的住房补贴本息余额用于支付购房款。实行住房货币分配

12、 的人员承租住房时,可凭房屋租赁合同,每半年向市公积金中心申请提取一次本人名下的住房补贴用于交纳房租。职务发生变动的,从变动职务的次月起按新职务计发住房补贴至累计2 5年满为止。至2 00 1年底,全市共有36 ()个单位经批准实施住房货币分配,正式开户发放住房补贴的有28 4个单位、2 478 7人,归集住房补贴额为28 9 3 3万元。3经济适用住房经济适用住房是根据国家安居工程方案实施的一项住房保障措施。经济适用住房曾叫解困房,最早开始于1986年,到1 9 9 5年改叫安居房,1 9 99年后改称经济适用房。开始实施时对购买经济适用住房的限制比较严格,人均住宅面积在2平方米以下才有资格

13、购买,到1992年放宽到5平方米,19 95年改为人均7平方米。作为住房保障组成部分的经济适用住房,其开发建设不以盈利为目的。住房直接以成本价向中低收入家庭出售,并优先出售给无房户、危房户和住房困难户,在同等条件下优先出售给离退休职工、教师 中 的 住房困难 户,不售给高收入家庭。经济适用房的成本价格由征地和拆迁补偿费、勘察设计和前期工程费、建设工程费、住宅小区基础设施建设费、管理费、贷款利息和税金等7项构成。为了降低国家安居工程住房的建设成本,其建设用地由政府按行政划拨方式供应,地方政府相应减免有关费用。市政基础设施建设配套费用,原则上由城市人民政府承担;小区级非营业性配套公建费,一半由城市

14、人民政府承担.一半计入房价。广州市的经济适用住房的来源主要有三个:一是由政府提供专项用地,通过统一开发、集中组织建设的经济适用住房;二是将房地产开发企业拟作为商品房开发的部分普通住宅项目调整为经济适用住房;三是单位以自建和联建方式建设的,出售给本单位职工的经济适用住房。199 6年广州市全面实施解困、安居工程。截至年底施工总面积7 6万平方米,竣工面积3 0.5万平方米,28 97套交付困难户使用,还推出预售解困房近l万套。广州市从2 仪理年开始逐步停止经济适用房新项目的建设,改为以住房货币补贴及廉租房建设的形式解决中低收入家庭的住房问题,经济适用房逐渐淡出市场。4.廉租房19 98年,国务院

15、关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知 出台,提出对不同收入家庭实行不同的住房供应政策,即最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房、中低收入家庭买经济适用房,建立适应不同收入水 平居民住房支付能力、分层次的住房保障体系。根据通知要求,建设部于199 9年制定了城镇廉租住房管理办法。根据国务院精神,广州市199 8 年开始建设廉租房,年底首次推出20 0套廉租房,有9 0户 .双特困”(经济困难、居住困难)家庭承租了廉租房,进一步完善了广州市多层次的住房供应体系。20 01年制定了广州市廉租住房制度管理试行办法 ,提出采取向“双特困”家庭直接提供廉租房或发放租金补贴两种方式解决群众住

16、房难问题,而发放租金补贴形式将逐步成为主导。特困户可以任意选择申请租住廉租房和拿补贴自己租房.希望通过这种方式加快解决特困户住房问题的速度。廉租房的租金按公房租金标准执行,并与公房租金同步调整。年第1, 户 20 05打劳年第攀羚反趁易其落象餐把至2 0 ( ) 3年底,市财政共投入廉租房专项资金2.6亿元,通过扩建和改造等多种形式,共建廉租房1 7 7 0套,建筑面积9.5万平方米。四、住房保阵体系演变的褥 失广州市的住房保障体系在上世纪末经历了质的变化,由福利房为主体的制度转变为以市场主导,辅以住房公积金、住房货币补贴、经济适用住房和廉租房等住房保障形式。通过住房制度改革,单位不再发挥住房社会保障职能,强化了政府的住房保障职能,住房制度向商品化、社会化的方向发展。1.住房保障体 系转型对不同社会群体的影响住房保障体系的这一转变对不同的社会群体产生的影响是不同的。对于在公房出售之前已经分有福利房的居民,通过工龄折扣和房屋折旧,一般可以以比较低的价格买到原来居住的公房,只有超出规定标准的部分才需要以市场价