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1、1. PPP 模式的内涵PPP 模式的内涵主要有以下四个方面: ( 1 ) PPP 是一种新型的项目融资模式。PPP 融资是以项目为主体的融资活动,是项目融资的实现形式,其主要依据项目的预期收益、资产以及政府扶持措施的力度。新项目经营的直接收益以及通过政府扶持所能转化的效益是还贷的资金来源,而公司的资产和政府承诺是贷款的安全保障。( 2) PPP 模式可使民营资本更多参与公用事业建设项目,提高效益,降低风险。这一点充分弥补了现行项目融资模式的欠缺和不足。政府公共部门与民营企业以特许权为基础进行全程合作,共同对项目运行的整个周期负责。PPP 模式的操作规则使民营企业参与公共建设项目的前期工作如:
2、项目确认、设计和可行性研究等,从而降低了民营企业的投资风险,能使民营企业在投资项目中发挥更加有效的作用,较好地保障了国家与民营企业各方面利益。( 3) PPP 模式在一定程度上保证了民营资本“有利可图”。民营资本追逐的目标是即可还贷又有回报,PPP 模式通过政府特许权经营和政策扶持很好地解决了民营资本这一根本性的问题,促使民营资本进入公共基础建设领域。( 4) PPP 模式既可以减轻政府初期建设投资负担和风险,又可提高项目营运后的服务质量。2. PPP 模式与 BOT 融资模式的比较目前,在吸引民营资本参与基础设施及城市公用事业等方面, 除 PPP 模式外, BOT 模式是比较成熟和应用最广的
3、项目融资模式。BOT( Build Operate Transfer)即 “建设经营移交”, 是基础设施建设领域中的一种特殊投资方式,是以政府特许权换取非公共机构融资建设经营公共基础设施的一种投资方式。具体地说,由政府向民营企业颁布特许,允许其在一定时期内筹集资金建设某一基础设施并管理和经营该设施及其相应的产品与服务。在中国基础设施领域,BOT 模式曾经在一些项目实施中获得成功,但随着基础设施融资规模和项目复杂性日益增长,这种模式存在着出资人承担风险过大、项目融资前期工作周期过长及投资各方利益冲突大等缺点。3.PPP 模式与 BOT 模式的共同点(1)这两种融资模式的当事人都包括融资人、出资人
4、、担保人。融资人是指为开发、建设和经营某工程项目而专门成立的经济实体,如项目公司。出资人是指为该项目提供直接或间接投资的政府、企业、个人或金融组织等。担保人是指为项目融资人提供融资担保的组织或个人,也可以是政府。( 2)两种模式都是通过签订特许权协议使公共部门与民营企业发生契约关系。一般情况下,当地政府通过签订特许权协议,由民营企业建设、经营、维护和管理,并由民营企业负责成立的项目公司作为特许权人承担合同规定的责任和偿还义务。( 3)两种模式都以项目运营的盈利偿还债务和获取投资回报,一般以项目本身资产作担保抵押。4. PPP 模式与 BO T 模式的不同点( 1)组织形式不同。以 BOT 模式
5、参与项目的政府公共机构和民营机构之间是以等级式关系发生相互作用的, 其组织形式如图 1。图 1 BOT 模式的组织形式图在 BOT 融资模式下,参与项目融资的公共机构和民营企业之间采用的几乎是一种等级结构,缺乏有效相互协调机制,各参与方都有自己的利益目标,而且过分着重短期利益,相互之间以牺牲其他参与方的利益来获取自身的单方利益最优,从而不利于社会总收益最大化。PPP 模式是一个完整的项目融资概念,但并不是对项目融资的彻底更改,而是对整个项目的组织机构设置提出了一个新的模型。PPP 模式中的参与各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果,虽然没有达到自身理想的最大利益,但总收益却是最大的,实现
6、了“帕雷托”效应,即社会效益最大化,这显然更符合公共基础设施建设的宗旨。从以上比较可以看出, PPP 模式是建立在公共部门和民营企业之间合作和交流基础上的“共赢”,避免了 BOT 模式缺乏互相沟通协调造成的项目前期工作周期过长,也解决了项目全部风险由民营企业承担而造成融资困难问题。公共部门、民营企业合作各方可以形成互利的长期目标,能创造更多的社会效益,更好地为社会和公众提供服务。(2)两种模式运行程序不同。如图 2、图 3 所示,BOT 运行程序包括:确立项目、招投标、成立项目公司、项目融资、项目建设、项目运营管理、项目移交等环节。PPP 模式运行程序包括:选择项目合作民营机构、确立项目、成立
7、项目公司、招投标和项目融资、项目建设、项目运行管理、项目移交等环节。两种模式的不同主要在项目前期。PPP 模式中民营企业从项目论证阶段就开始参与项目,而 BOT 模式从项目招标阶段才开始参与项目。5.PPP 模式 BOT 模式优缺点分析PPP 和 BOT 模式都是解决政府财政在公共基础设施建设上投资资金不足的融资模式,其共同特点是可以把民营资本和国外资本引入当地基础设施及城市公共事业建设。但由于两种模式合作理念、组织机构和运行程序不同,使其有各自的特征及优缺点。两种模式的比较见表 1。表 1 PPP 模式与 BOT 模式优缺点比较模式优点缺点PPP模式公共部门和民营企业在初始阶段就共同参与项目
8、论证与可行性研究,缩短工作周期,降低项目费用 。可以在项目初期合理分配项目风险,减少承建商与投资商的风险,提高了项目融资成功的可能性。参与项目融资的民营企业在项目前期就参与进来,有利于民营企业开始就引入先进技术和管理经验。公共部门与民营企业共同参与建设和运营,双方可形成互利的长期目标,更好的为社会服务。如何确定合作公司给政府增加了难度,并且政府在合作中要负有一定的责任,增加政府的风险负担。组织形式比较复杂,增加了管理上协调的难度,对参与方的管理水平有一定的要求如何设定项目的回报率可能成为 一个颇有争议的问题。使项目参与各方整合组成战略联盟, 对协调各方不同的利益目标起关键作用政府拥有一定的控制权BOT模式项目融资的所有责任都转移给民营企业,减少了政府主权借债和还本付息的责任。政府可以避免大量的项目风险。组织结构简单,政府部门和民营企业协调容易。项目回报率明确,严格按中标价实施,政府和民营企业之间利益纠纷少。公共部门与民营企业都需要长期的调查了解、谈判和磋商过程,以致项目前期过长,投标费用增加。风险分配不合理,投资方和贷款人风险过大,加大了融资难度。参与项目各方存在某些利益冲突,对融资造成障碍。不利于民营企业引进先进技术和管理经验。在特许经营期内,政府对项目失去控制权
