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1、美国 TOD 相关法律政策及其启示郝振清1，卢 毅2，李 理2（1.山西省交通运输厅，山西太原030001；2. 长沙理工大学交通运输工程学院，湖南长沙 410004）摘 要：通过对美国公共交通法规、TOD保障政策的全面考察，得到我国在新型城镇化进程中，实施TOD需要公共交通立法必须先行；重视公共交通相关法律条款的制定；TOD实施需要全方位政策配套支持；坚定公共交通优先发展、实施TOD信心的四点启示。关键词： TOD 、美国、城镇化、法律、政策面向可持续的公共交通引导土地开发模式（Transit-Oriented Development, TOD） ，是美国 20 世纪 70 年代以来为解决大
2、量私人小汽车出行带来交通拥堵、能源消耗、环境污染等一系列城市难于承受问题而做出的选择，TOD 在美国各地取得的效果是显著的。 我国在实现城市化和新型城镇化进程中，正处于发展私人小汽车交通和发展公共交通的路口，不少有识之士提出我国应该迅速积极推行TOD，一些地区也在尝试TOD，但总体而言，我国TOD 还处于局部尝试阶段，对 TOD 的认识还有待深入， 缺少支持 TOD 的法律和政策， TOD 推进并不顺畅。考察美国 TOD 相关法律政策有助于我们更全面理解和认识TOD，促进对 TOD实施法律政策环境的认识和建设。1 公共交通立法：美国TOD 的基础性支持美国 TOD 的实施离不开公共交通发展的支
3、持， 公共交通相关法律政策的出现大大早于 TOD 的相关法律政策，公共交通的法律政策是TOD 不可缺少的基础性支持。美国在20 世纪 60 年代开启了专门针对公共交通制定法律法规（条款）（表 1）的新时代，对联邦政府利用高速公路燃油税支持公共交通的合法性在法律上逐步予以确认， 所构建的法律框架包含的众多要点至今仍深远地影响着美国的公共交通， 奠定了美国公共交通在项目规划、立项、建设资金申请和项目评估等方面需要遵循的基本法律基础。这些法律政策包括：1961 年的住房法案作者简介： 郝振清（ 1970 ） ，男，河北廊坊人，经济师，硕士。（Housing Act of 1961） 、1962 年的
4、联邦支持高速公路法 （The Federal-Aid Highway Act of-1962） 、1964年的城市公共交通法（Urban Mass Transportation Act-1964,UMTA-1964 ） 、 1966 年的交通部法案（The 1966 Department of Transportantion Act, DOTA-1966 ）和 示范 城市和 大城市 发展 法 案（ The Demonstrantion Cities and Metropolitan Development Act, DCMDA） 、 1969年的 国家环境政策法案（The National E
5、nvironmental Policy Act ） 、1970 年的环境质量改进法案（The Enviromental Quality Inprovement Act,EQIA ） 、1992 年的美国联邦交通运输效率法案（The Intermodal Surface Transportation Efficiency Act） 。表 1 美国联邦政府公共交通相关法律政策情况法律主要内容住房法案（ 1961）初步确立了联邦政府支持公共交通的合法性。FAHA-1962 对需要联邦政府资金支持公共交通项目的立项和规划过程作严格规定。UMTA-1964 保证相对稳定的高速公路燃油税作为公共交通项目的
6、经济资助来源。DOTA-1966 确立公共交通事务的指导、综合管辖的权力和责任归美国交通部。DCMDA(1966) 从民主性、区域性、综合性等方面考虑促进区域性规划机构的设立。NEPA(1969) 环境保护的总体目标，提供公共交通规划和环境评估在法律上的依据。EQIA(1970) 确立 NEPA 的程序，使公共交通发展符合联邦政府既定的政策目标ISTEA(1992) 将公共交通纳入投资范围。这些法律政策有力推动了美国公共交通的发展，也为TOD 创造了实施的基础：形成联邦资金、 地方税收和私营企业等多元化投资公共交通的局面；美国都市圈地区在建设投入使用了近4000 个有轨公共交通系统的车站的基础
7、上，15 条新线和 700个车站得以建设。2010年尽管公共交通美国个人出行量比例不足5%，但美国联邦陆路交通项目资金约500 亿美元，公共交通占其中20%，达 105 亿美元。 联邦政府公共交通项目资金的直接投入大多集中如纽约曼哈顿地区170 万工作人员， 80%公共交通出行这样的公共交通份额高的大都市地区。2 TOD 政策制定与实施：美国TOD 的保障性支持TOD 模式首先要建设公交系统、公共站点以及对住户充满吸引力的配套设施，公共交通站点周边土地成本较高。因此，美国各层次地方政府都出台了保障政策,推动 TOD 的实现。美国具有代表性的典型TOD 保障政策有：2.1 州政府层面加利福尼亚州
8、针对TOD 的规划建设和购买环节，规定从州高速公路投资基金中开支， 优先资助 TOD 规划工作， 最高额每年为 300万美元；为公交站点 0.5英里范围内拥有 15%社会保障住房的住宅项目提供抵押贷款担保、低息贷款和一定的基础设施建设资金，曾在3 年内提供 13.5 亿美元的扶持资金。马萨诸塞州为处于现有或划公交站点0.25 英里内的住户和购房者提供资金担保、30 年延期支付贷款、零利息贷款；向中产阶层提供限价住房，每年度项目资助金不超过75 万美元，单个住房不超过5 万美元。伊利诺伊州为入驻社会保障住房和公交站 1 英里范围的企业成员免10%税费。马里兰州每年提供300 万美元推动 TOD项
9、目前期规划研究。2.2 大都市区域层面旧金山湾区为临近公交站点的社会保障住宅项目提供资金支持，2011 年贷款资金达 5000万美金。 丹佛都市区资助 TOD 规划研究工作 4 年投入 350万美元，为公交站附近的多人家庭提供租房费用达6500 万美元。亚特兰大都市区每年为支持 TOD 相关项目规划研究工作提供500 万美元资助。波特兰都市区为私人企业开发 TOD 项目提供担保，且每两年提供500 万美元资助。纽约都市区自2000年至 2010 年，已经资助 66 个 TOD 项目，累计资助金额达420 万美元。西雅图都市区每年预算约100 万美元用于 TOD 项目开发可行性研究。2.3 市县
10、层面凤凰城市主要为轻轨公交站周边的市政设施提供资助，为保证TOD 开发顺利，规定提前购买规划轻轨公交站点周边的土地不能超过2 英亩。圣马特奥市为公交站点 1/3 英里范围内住房每间补助2000 美元。明尼阿波利斯市为公交站点周边开发 TOD 项目提供资助，但要求项目提供20%社会保障住房。享内平县对TOD 项目土地购买和私人房产提供贷款，夏洛特市投入500 万美元与其他资金共同购买 17 英亩土地用于 TOD 项目开发。波特兰市对购买TOD 项目的市民，实行 10 年财产税减免。西雅图市为TOD 基础设施开发商提供资金担保和贷款。3 启示考察美国 TOD 相关法律政策，联系我国当前城市化、新型
11、城镇化进程中实施 TOD 的实际情况，可以得到以下启示：（1）公共交通立法必须先行。 美国 TOD 是在公共交通法律对公共交通经济资助、及其所要达到的要求等规定都有完善条款的条件下实施的。美国公共交通法律无疑对公交优先发展、TOD 等战略实施起到了奠基作用，考虑到我国公共交通有城市建设部门划归交通运输管理部门后，公交投入历来不足， 法律法规欠缺滞后的实际，当前我国公共交通立法工作有必要先行，并优先完善。（2）重视公共交通相关法律条款的制定。美国公共交通立法经验表明，公共交通发展涉及项目规划、评估、机构设置、权责划分、民意参与、区域协调、环保等诸多方面。因此，我国推动公交发展，就不但要制定专门公
12、共交通法律，而且要在城市规划、环境保护、机构设置、安全保护、综合运输等一系列多种法律中制定与公共交通有关的条款，保证公共交通得到多方面的法律支持。如美国为保证公共交通区域的协调，在DCMDA 中的第 204 条规定，必须保证想得到用于公共交通的资金的有关设施规划和建设必须通过一个区域性质规划机构的评审，而区域性质规划机构人员由区域内各地人士组成。这一机制在一定程度上保证了公共交通规划的区域协调性和民主性，保证了规划过程要考虑公平种族、环保、民生、发展等经济社会问题。这对我国解决公共交通乃至一般交通的区域分割不协调问题提供了值得借鉴的经验。（3）TOD 实施需要全方位政策配套支持。TOD 实施会
13、遇到一些挑战， 导致TOD 项目在规划设计、建设、购买、维护等环节成本的增加。根据美国TOD 政策的经验，我国省、市、县乃至各城市群、经济区等各层次政府机构都应在资金补贴、财政税收调整、城市城镇设计法规制定与修订、资金补助、贷款、贷款担保、税收减免、财政激励等方面，TOD 规划、建设、购买等环节，制定和实施支持 TOD 的全方位政策，并在TOD 项目认定、支持标准、来源、规模、范围、申请与批准程序等方面作出详细规定，来克服TOD 遇到的各种障碍。（4）坚定公共交通优先发展，实施TOD 的信心。美国 TOD 实施保障政策的主要影响因素： 一是公共交通迅猛发展； 二是传统汽车文化导致交通拥堵、环境
14、污染等城市病；三是人口结构变化，单身家庭、无子女家庭。单亲家庭、老龄人口、非白人口不断增加。 我国当前正处城市化、 城镇化、机动化迅猛发展阶段，从和谐发展、环境保护、资源保护、能源安全等国家战略层面考虑，不能重走美国汽车文化的老路，应吸收美国发展公共交通和TOD 的先进经验，坚定走公共交通优先发展，实施TOD 的道路的信心，结合国情，尽快建立和完善我国公共交通法规和 TOD 保障政策，充分发挥公共交通在新型城镇空间结构构建、调整中引导作用，促进我国新型城镇化健康持续发展。参考文献：1 周江评.美国公共交通规划立法及其政策启示J.城市交通， 2006(3):22-26 2 张晓东 .美国公共交通引导土地开发规划实施保障政策研究J.北京规划建 设，2012(4):120-122 作者简介：郝振清（ 1970 ） ，男，河北廊坊人，经济师，硕士。
