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1、试论公共事业单位预算编制 摘要 预算编制是公共事业单位顺利开展预算管理的前提。一个好的单位预算编制，可以 帮助实现财政资金等公共资源的优化配置。本文首先对公共事业单位预算编制的意义和原 则进行了介绍，其次，结合本人所在事业单位预算编制的实际情况，探讨了公共事业单位 预算编制存在的问题，并提出了相应的对策。 关键词 公共事业单位 预算管理 预算编制 一、引言 公共事业单位代表政府承担社会公共事务的管理，监督及服务职能，在资金来源上主 要依赖财政资金，其工作效率和服务态度直接影响着群众心中的政府形象。事业单位预算 是事业单位根据事业发展计划和任务编制的年度财务收支计划，是对下一年度业务事项相 关经
2、费测算和安排的过程。科学合理、全面准确的预算编制有利于增强预算观念，有利于 提高单位预算资金统筹管理水平和资金使用效益，有利于事业目标的更好实现。随着财政 管理体制改革，新的预算管理模式在全国各地陆续展开。目前，政府正积极推行精兵简政 的行政整编和合并，事业单位的预算编制改革到了一个非常重要时期,预算的编制方法、 编制范围、编制内容等，都有了很大的改变。如何做到预算编制的法制化，科学化和规范 化是事业单位改革的一个主要任务，它关系到事业单位下一年的财政情况的优劣，它是完 成事业计划和工作任务的财力保障，也是事业单位财务管理的依据。只有加强预算编制的 管理，才能提高事业单位的资金利用率，最终达到
3、合理运用资金的目的。二、公共事业单位预算编制的意义（一）公共事业单位预算编制可以确保事业计划和任务得以完成。 公共事业单位主要在文化、教育、科学、卫生、社会福利、农业等领域从事公益性的 业务活动。他们开展工作和业务活动所发生的资金耗费、多要依靠政府财政拨款解决。而 公共事业单位预算编制就是有计划地筹集资金和安排支出的活动和过程，筹集资金是安排 支出的前提，安排支出是筹集资金的目的，是从财力上保证公共事业目标的实现。（二）公共事业单位预算编制可以确保事业目标得以实现公共事业单位预算在很大程度上反映了公共事业发展的基本情况。公共单位预算是各级财政预算的重要组成部分。公共事业单位支出涉及文教科卫、社
4、团中介等各个领域，编 制公共事业单位预算编制就可以及时掌握我国公共事业的运行状况、发展趋势，以及出现 的问题，从而采取相应的措施，促进公共事业的健康发展。(三）公共事业单位预算编制可以确保事业单位财务管理水平得以提高公共事业单位预算编制贯穿于公共事业单位内部财务活动的全过程，是公共事业单位 财务管理的核心。严格的预算管理对于提高公共事业单位财务管理水平具有四个方面的作 用：1.通过全面反映公共事业单位各项财务收支状况，为公共事业单位财务管理奠定了基 础，提供了依据。2.可以使单位财务管理按照规定的内容，有计划、有步骤的进行，避免工作的盲目性。3.可以使单位的财务收支活动有明确地增收节支目标，合
5、理安排收支，调动员工积极 性。4.以预算为基础对实际工作进行评价与考核，来揭示矛盾，发现问题，并进一步提高 提高资金使用效率。 3、公共事业单位预算编制的原则 事业单位预算编制指事业单位出于实现预定经济目标的考虑，进行的系统性财务核算 管理活动。预算编制覆盖了事业单位经营活动的各个环节，通过对单位预算编制和执行的 管理，实现促进单位整体实现的目的。根据部门预算改革的实践，事业单位的特点和规 则的有关要求，事业单位编制预算主要应遵循以下原则：（一）合法性原则事业单位预算编制要符合中华人民共和国预算法等有关法律法规的要求，充分体 现党和国家的方针政策。事业单位组织收入要符合国家法律法规的规定，行政
6、事业性收费 要按照规定的收费项目和标准测算；事业单位支出预算要根据国家有关政策和财力可能， 并结合本单位的事业发展目标、计划、职责等测算。（二）稳妥性原则事业单位预算编制要做到稳妥可靠，量入为出，收支平衡，不得编编制赤字预算。收 入预算要留有余地，没有把握的收入项目和数额，不要列入预算，以免收入不能实现时， 造成收入小于支出，收支预算不能平衡；支出预算要建立在稳妥可靠的收入基础上，不能 预留硬缺口，以避免预算核定后，不断调整支出预算。（三）完整性原则事业单位预算编制要体现综合预算的要求，将所有收入和支出全部纳入单位预算，对单位的各项财政资金和其他收入，统一管理，统一编制综合预算。编制预算时要将
7、单位依 法取得的包括财政收入在内的各项收入以及相应的支出作为一个有机整体进行管理， ，对 各项收入、支出预算的编制做到不重不漏，不得在单位预算之外保留其他收入支出项目。（四）真实性原则 事业单位预算编制必须力求各项收支数据真实准确。机构、编制、人员、资产等基础 资料要按照实际情况填报；各项收入预算要结合近几年实际取得收入并考虑增收减收因素 测算，不能随意夸大或隐瞒收入；支出预算要按照规定的标准，结合近几年实际支出情况 测算，不得随意虚增或虚列支出预算；各项收支要符合单位的实际情况，测算时要有真实 可靠的依据，不能凭主观印象或人为提高开支标准编制预算。（五）科学性原则主要体现在：一是预算收入的测
8、算和安排预算支出的方向要科学，要与国民经济社会 发展状况相适应，要有利于促进事业协调健康、可持续发展；二是预算的程序设置要科学， 合理安排预算编制每个阶段的时间，既要以充裕的时间保证预算编制的质量，也要注重提 高预算编制的效率；三是预算编制的方法要科学，预算的编制要制定科学规范的方法，测 算的过程要有理有据；四是预算的测算要科学，基本支出预算要依照定员定额等科学的方 法测算，项目支出预算编制中要对项目进行论证和遴选，区分轻重缓急排序，科学合理地 选择项目。（六）合理性原则事业单位预算编制要做到合理安排各项资金，按照保证重点、兼顾一般的原则，优先 确保支出重点；同时，妥善安排其他各项支出。基本支
9、出是维持单位正常运转所必须的开 支，如人员工资、离退休费、公用经费等，要优先安排，不能留有缺口；项目支出应根据 财力情况和事业发展需要，按照轻重缓急进行排序，优先安排符合国民经济和社会发展计 划、符合国家有关政策和事业发展目标和计划的项目；等等。（七）统一性原则 事业单位预算编制要按照国家统一设置的预算表格和统一的口径、程序以及统一的计 算方法填列有关收支数字指标。四、公共事业单位预算编制的现状（一）管理者和业务科室预算意识不强，导致预算编制的质量不高在事业单位中，虽说进行预算编制的部门是财务部门，但是预算的相关内容却是由各 个部门提出来的。在进行预算编制的过程中，管理者和业务部门因为缺乏预算
10、意识，所以 不配合预算编制工作，导致财务部门编制的预算与实际相差较大，很难反映出实际的收入 和支出的情况。再者，财务人员在进行预算编制的过程中，没有很好的结合本单位下一年度的中心工作，仅仅按照以往的预算进行闭门造车，这样的预算偏离实际情况较大，预算 的质量不高，就直接影响到预算的落实。（二）预算编制时间短，编制方法不科学预算编制作为整个预算管理的起点，至关重要，要每个部门和人员积极参与，需要严 谨对待和广泛地进行科学的调研论证，因此预算编制一个较为长期的系统性工程。但是， 目前预算编制时间过短，本人在本单位参与预算编制，基本上是9月初布置任务9月底就要 求上报，编制时间紧张，无法使各个职能部门
11、全面参于到预算的编制工作中，而财务部门 在人手少，时间短，任务重的情况下，缺乏必要的调查研究取证，所做的预算编制，往往 难以全面和完整，也缺乏必要的可操作性，造成编制的预算内容粗糙，精准度较低。其次， 预算编制的方法过于简单，不够科学。本单位在编制下年度预算安排时，都是以上一年度 的实际支出为基础，增加考虑新因素来确定下年预算的老方法，凭以往的经验和主观理解 来进行编制，这样做的结果往往与实际情况有差距，导致执行过程中经常出现追加、调整 预算的现象，影响了预算的执行。（三）预算编制内容简单，不完整在行政事业单位中，很多财务管理职能被弱化、财务基础工作相对薄弱，在预算编制 过程中，有关领导不能给
12、予关注，业务部门同财务部门也缺少必要的沟通，从而导致预算 编制时缺少很多基础资料，导致财务人员进行预算编制时仅依靠自身的思路开展工作，对 单位业务活动或事业发展目标不明确，对全年工作缺乏充分的预测与详细的规划，这必将 造成单位全年预算编制中的内容不够全面和准确；收入来源少报或漏报。本单位预算包括 基本预算和项目预算两部分，其中基本预算有人员经费、公用经费、对个人和家庭补助三 块内容组成。基本支出预算目前由财政部门进行编制预算，项目支出则有单位自行编制预 算，预算在编制时往往依据上年决算书在增加一定额度上报，至于增加多少完全是在上一 年度的基础上加以定夺，这种草率、粗糙的编制方法，没有充分的依据
13、，很难保证预算编 制的科学性。（四）项目支出预算编制不规范 项目支出预算是部门为完成特定的工作任务或事业发展目标而发生的支出。项目支出 预算是预算编制中的重要内容，固定资产的修缮、更新，购置都属于项目支出预算，项目 支出预算编制的不规范问题主要表现在以下几个方面：其一，管理者意见不统一，往往出 现多次更改的现象；其二，上报的项目实施起来条件达不到，需要进行更改；其三，凭借 经验大体的编制出下一年的新项目的支出预算，没有细化的内容。五、公共事业单位预算编制现状的改进策略(一)全体员工参与到预算编制工作中 增强事业单位人员对预算重要性的认识，调动全体职员有意识地参与到预算的编制工 作中。预算的编制
14、工作不应只是财务部门的任务，它同时需要行政事业单位各部门及全体 职员的共同参与，共同沟通。同时行政事业单位的领导层也应以自身为榜样，为预算的管 理工作提供相应的支持与帮助。(二)延长预算编制的时间预算编制的时间一般为全年的后半段，因此单位应提前做好准备工作。因为预算所涉 及的部门较多，时间跨度较长，短时间内无法进行全面且大范围的调查工作，所以应当提 前启动预算的编制，扩充预算编制的周期。只有这样，才可以有时间对单位的实际情况进 行充分、细致的分析,保证所做的预算编制全面、准确。(三)采用科学的预算编制方法财务人员应改变过去基数增长法的预算编制模式，采用更为科学的零基预算模式，不 受以往年度数据
15、的影响，从实际出发，以预算如何能更好服务于事业发展目标和计划，如 何发挥资金更大的社会效益为目标，根据本单位的下一年度工作计划和任务，测算各类经 费收支额度，真正做到根据需要编制预算，使预算的编制更具科学性和前瞻性，以适应部 门预算管理的要求。同时，积极与上级主管部门沟通汇报，让其全面了解与掌握本单位下 一年度的工作计划和重点，以争取上级主管部门的理解和支持。预算编制内部流程可采用“二上二下”的模式，自下而上逐级汇总，自上而下逐级分 解。先由各业务部门根据下年度业务计划编制初步经费需求，预算编制领导小组根据单位 事业计划和发展目标，按照具体事项的轻重缓急，结合预算资金可支配情况，明确各业务 部
16、门的预算额度后下发，各业务部门根据下发额度调整业务预算后再进行上报，财务部门 根据最终确定的预算金额汇总编报财务预算。 (四)对支出项目进行合理分布依据预算部门的任务及职责等，对项目进行区分，对资金款项及内容的支出要求进行 重新定位。假如项目的内容不符合相关标准要求，则不用进行拨款，而应将资金用于更为 重要的项目建设中。这样，不但可以减少资金支出，从而可以真正把有限的资金用到合适 的位置。六、进一步完善事业单位预算编制的有效途径（一）加快完善预算编制制度促进预算编制制度不断完善，是完善事业单位部门预算编制的保证。要拓展预算收支 涵盖范围，严格预算编制程序，制定更加切实可行的预算方法，进一细化预算执行规定。 按照职责和权限严格规定部门的责任，在预算编制的制度化方面做足功课。推进部门预算 制度建设和创新，针对制度缺失、规定不明确、操作性不强等方面的问题，制定规范操作
