非经营性项目如何从bt转为ppp

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1、非经营性项目如何从 BT 转为 PPP 这一轮 PPP 热潮出现以来，工程企业和政府最为关心的是，原先有很多以 BT 模式 实施的非经营性项目，现在该如何做，如何转为真正的 PPP 项目？ 2015 年 1 月 4 日，财政部紧急出台政府购买服务管理办法（暂行）（财综 201496 号，以下简称“财政部 96 号文” ），文件针对政府购买服务的主体、内容、 方式和流程、资金管理以及绩效管理等事项做了详细规定。文件规定，政府采购服 务事项应按规定纳入政府购买服务指导性目录进行管理；同时以列举加概括的方式 规定，住房保障、公共交通运输、环境治理、城市维护、规划编制、工程服务等领 域，适合由社会力量

2、承担的服务事项属于应当纳入目录进行购买的服务事项；但对 于市政道路、公园、街路绿化等非经营性项目则规定，应由财政部门在充分征求相 关部门意见后，确定是否纳入政府购买服务指导目录，并根据经济社会发展变化、 政府职能转变及公众需求等情况进行动态调整。 那么，当前形势下，非经营性项目可供选择的承建模式到底有哪些？模式的合法性 又如何保障？结合自身对地方债管理及 PPP 新规的理解，对新常态下非经营性项目 的承建模式及其注意事项加以分析，供 PPP 项目参与方参考。 非经营性项目的界定 今年 1 月 1 日正式施行的新预算法规定，政府举借的债务只能用于公益性资本 支出，不得用于经常性支出。国家发展改革

3、委关于开展政府和社会资本合作的指 导意见（以下简称“发改委 2724 号文”）根据项目是否有收益及收益是否实现投资 成本的全覆盖，将公益性项目区分为经营性、准经营性和非经营性三类。本文所指 非经营性项目与发改委 2724 号文中规定一致。 那么何谓公益性？目前尚没有统一的认定标准。现有文件中，仅有发改委在平台债 和产业债的分类认定以及财政部和国务院办公厅的三份文件中涉及公益性项目的定 义。相比之下，后两份文件对公益性项目的定义更为科学，其中，关于贯彻国务 院加强地方政府融资平台公司管理通知财预【2010】412 号文规定：“ 公益性项目” 是指为社会公共利益服务、不以营利为目的，且不能或不宜通

4、过市场化方式运作的 政府投资项目，如市政道路、公共交通等基础设施项目，以及公共卫生、基础科研、 义务教育、保障性安居工程等基本建设项目。国务院办公厅关于做好全国政府性 债务审计工作的通知（国办发明电【2013 】20 号）规定：公益性项目包括交通运 输（铁路、公路、机场、港口等）、市政建设（地铁、城市道路、公共交通、广场、 文体场馆、绿化、污水及垃圾处理等）、保障性住房、土地收储整理等。个人认为,两份文件定义和列举的加总便是公益性项目的全部内涵，换言之，该类公 益性项目中没有收益来源的基建项目，即为本文所指的“ 非经营性项目” 。 非经营性项目的承建模式及风控要点 （一）对于非经营性项目采用P

5、PP 模式的相关规定 1.财政部与发改委两部委文件的差异分析 财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（以下简称 “财政部 113 号文”）对适用 PPP 模式的项目做了特征描述，其中第六条规定，投资 规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共 服务类项目，适宜采用政府和社会资本合作模式。结合财政部关于推广运用政府 和社会资本合作模式有关问题的通知（财金201476 号）规定看，财政部力推的 PPP 更多强调优先应用于有收益的公益性项目中。如上文所言，发改委 2724 号文 对于适用 PPP 模式的项目做了分类处理，非经营性项目也可适用 PPP

6、模式。所以 相比较财政部 113 号文规定而言，发改委 2724 号文对于适用 PPP 模式的项目类型 规定较为宽松。考虑到非经营性项目将主要通过政府付费方式进行，且财政部 113 号文在内容上也更为全面到位，因此，笔者建议，对于两部委文件的冲突事项可优 先参照财政部 113 号文执行。 对比财政部先后出台的 76 号文和 113 号文，不难看出，财政部门更关注项目的全 生命周期管理，社会资本是否合理分担了风险，PPP 模式本身是否不合理增加了财 政负担。所以，对政府而言，若是社会资本参与了非经营性项目的后续运营或管理， 在社会资本分担项目运营管理风险的同时，项目管理效率将会因先进管理技术的引

7、 入得以提高，与此同时，运营期内通过政府分期付费，让社会资本逐年收回投资成 本和合理回报，也将在一定程度上缓解财政集中支付的压力。因此，笔者认为，财 政部在 76 号文中规定将 PPP 模式优先应用于有收益的项目，很大程度上是出于当 前地方政府负债较高、全面推广 PPP 模式可能会加剧地方债务风险的考虑，其本意 并非要排除 PPP 模式在非经营性项目中的应用。而综观国际市场，发达国家在非经 营性项目领域有着大量成功的 PPP 模式应用案例，对于国际上的成熟做法，国内的 PPP 实践应该积极加以借鉴。 2.非经营性项目PPP 模式的具体运作方式 结合财政部、发改委的相关文件规定以及国际上的成熟做

8、法，非经营性项目 PPP 模 式可以参考以下方式加以运作：委托运营（Operations & Maintenance，O&M ）。根据财政部 113 号文规定，委托 运营,是指政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司，社会资 本或项目公司不负责用户服务的政府和社会资本合作项目运作方式。政府保留资产 所有权，只向社会资本或项目公司支付委托运营费。合同期限一般不超过 8 年。发 改委 2724 号文对委托运营方式也有规定。公园绿地、街路绿化、道路养护等存量 公共资产的运营维护项目可以考虑采用 O&M 方式进行运作。 建设-移交-运营（build-transfer-operate，B

9、TO），是指社会资本负责基础设施的建 设和融资，项目建成后资产所有权归属政府，在特许权内政府将资产的运营维护职 责委托给社会资本或项目公司，由社会资本或项目公司按约定提供运营服务并收取 运营费用及前期投资成本。加拿大等国明确将 BTO 作为 PPP 的具体运作方式 。国 内操作的相当部分名为 BOT 的项目，若严格从合同条件界定，更接近于 BTO 模式， 因为其特许协议中规定政府对项目资产和土地使用权等拥有所有权，如上海的大连 路隧道 BOT 项目、杭州的庆春路隧道 BOT 项目等。 建设-移交-租赁（build-transfer-lease，BTL），是指社会资本负责基础设施的建设 和融资，

10、项目建成后所有权归属政府，在特许期内特许权人将项目出租给政府使用， 租期届满后政府完全取得项目。韩国在其 2005 年 1 月修订的民间参与基础设施 法中提出并大力推广 BTL 模式，并将 BTL 模式用于兴建学校、医院等公益设施， 租期为 10-30 年。 设计-建设-融资-运营（design-build-finance-operate，DBFO ），是指项目从设计开 始就特许给社会资本，直到项目经营期满收回投资和取得投资效益。DBFO 是英国 高速公路局提出的，用来描述依据私人融资计划（PFI）模式制定的基于特许经营的 公路计划。DBFO 合同期限一般为 25 年或 30 年。DBFO 最

11、早适用于有收益的公益 性项目，发展至今，也常被用于非经营性项目。 3.以PPP 模式实施的注意要点 上述几种方式是最为常见的做法，实践中，PPP 项目参与方可以合理借鉴并结合项 目具体情况加以必要的创新。根据财政部 113 号文规定，以 PPP 模式实施的，实 施方案应按规定进行物有所值评价和财政承受能力论证及验证，通过验证的方能实 施。具体 PPP 项目的操作，各地财政部门正在根据 113 号文精神积极制定本地项 目操作流程，投资人和金融机构应积极参与到项目前期工作准备中，真正体现 PPP 项目的全生命周期管理。 （二）BT 模式的运用及注意要点1.BT 模式的相关文件规定 需要特别注意的是

12、，财政部 96 号文、113 号文和发改委 2724 号文中，既没有肯定 BT 模式也没有明确排除 BT 模式的运用。地方政府存量债务纳入预算管理清理甄 别办法（以下简称财政部 351 号文）规定，通过 PPP 模式转化为企业债务的， 不纳入政府债务。而 BT 模式下，政府是回购款的直接债务主体。所以，从财政部 文件规定看，其未将 BT 模式纳入 PPP 范畴。 那么当前适用 BT 模式进行政府采购是否合法合规呢？2012 年底，中国财政部、国 家发改委、人民银行和银监会等四部委出台 463 号文（关于制止地方政府违法违 规融资行为的通知，财预2012463 号）对 BT 模式加以了规范，但

13、463 号文并 未明文禁止 BT。BT 模式的有关规定更多散见于各地的地方规范性文件中。以浙江 为例，在国务院 43 号文出台前，浙江省发展和改革委员会和浙江省财政厅于 2014 年 7 月 4 日出台关于进一步加强浙江省政府性投资项目融资建设管理指导意见， 意见规定，地方审批的政府性投资项目，拟实行 BT 、BOT、FCP 等模式融资建设 的，应报同级财政部门评估核定债务风险。经同级财政部门债务风险评估后，按照 政府投资项目管理办法的有关规定由同级发改部门确定。经省级财政部门评估核定 后，列入债务高风险地区的市、县（市、区），不得增加政府性债务余额，不得运 用 BT 模式融资建设。据此，若是

14、在被浙江省财政厅圈定的债务高风险区域适用 BT 模式以及虽未被列入债务高风险区域但事先未经同级财政部门债务风险评估程序即 适用 BT 模式的，该等项目可能将面临因违规引致的回购风险。 2.对当前形势下的BT 模式操作建议 结合财政部 96 号文规定，同时借鉴浙江省的合理性做法，对当前形势下的 BT 项目 承接，笔者建议如下： 1.对于债务高风险区域，应当避免以 BT 模式承接项目； 2.投资人应当认真审查所涉采购事项是否已被列入当地财政部门编制的政府采购服 务指导性目录； 3.BT 模式实施方案应由同级财政部门先行进行债务风险评估； 4.购买主体并应按照财政部 96 号文规定，将符合规定的政府

15、购买服务项目同时反映 在政府采购预算中，与部门预算一并报送财政部门审核； 5.根据新预算法 第十三条规定，以 BT 模式实施项目的，相应预算支出尚应经由 同级人大审批决议通过，必要的话尚应提交上级人大审议通过。客观而言，无论政府，还是投资人和金融机构，均应充分认识到地方债务高企现状 之下，以 BT 模式实施项目存在的现实风险。根据财政部 351 号文规定，2015 年 1 月 5 日前各省、自治区、直辖市应向财政部上报地方债务甄别汇总结果。因为很多 地方存在虚报、错报（致使申报债务数据较大），财政部于春节前发出通知，要求 地方对申报债务规模进行自查后于 3 月 8 日前重新报送数据。目前尚未正

16、式公布最 终甄别结果。但结合相关数据资料合理估计，真实的地方债务数据很可能多达数十 万亿元。前不久国务院批复 1 万亿元债券用于置换地方政府存量债务，相比数十万 亿的存量债务，1 万亿元的置换债券远远解不了饥渴。巨额的存量债务不可能在短 期内消化完毕，地方政府将面临新增债务和存量债务如何合理安排偿还资金的难题， 还款期限的延缓已是难以避免。鉴于此，笔者建议，对非经营性项目（包括存量项 目和新建项目），投资人应尽可能采取以下措施主动降低投资风险（对政府而言， 则是相应降低财政负担）： 措施一：将非经营性项目与其他经营性项目或非经营性项目或者相关资源开发权加 以捆绑（即“BT+RCP“），通过“ 以丰补歉” 的方式实现项目的整体资金平衡和风险控 制。国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见（国办发 （2014）37 号）和国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见 （国发201460 号，以下简称“ 国务院 60 号文” ）分别针对铁路建设项目和城市 轨道交通项目的沿线土地开发和地铁上盖物业开