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1、公路 PPP 模式中政府方的操作风险及其防范1.背景随着中国经济的持续高速发展，基础设施供给不足对经济发展的限制效应再次突现出来，特别是交通及其他公用设施的短缺，单靠政府的财政力量无法满足所需的巨额投资，且投入后政府还有可能承担巨大的赤字风险，这些都为国内外社会资本以 PPP 方式参与公共基础设施投资建设提供了良好的契机。随着各地许多 PPP 项目的签约和开展，新一轮 PPP 投资浪潮已经在中国展开。在公路交通领域，项目建设的投融资机制一直在不断变革，特别是 2004 年国务院颁布收费公路管理条例以来，包括浙江、四川、江西、陕西、河南等省在内的很多地方政府都在积极尝试公路项目市场化运作，试图引
2、进更多社会资金加快高速公路的建设。公路 PPP 模式是为了改善传统的由政府财政支持投资建设、由国有企事业单位垄断经营时的弊端应运而生的，它在资金、效率、质量、风险等方面都有优势：（1）有利于引进社会资本进行公路建设，减轻政府财政负担；（2）由于社会资本的参加，能够节省项目投资费用，避免超支；（3）政府机构与社会资本取长补短，合作协调，从而以最有效的成本为社会公众提供高质量的服务；（4）通过合理分配风险，使政府机构与社会资本各自承担自己所能控制的项目风险，保证项目的成功运作。但是政府在运用 PPP 模式进行公路项目建设时仍然存在一些新的风险需要特别注意，我国政府在吸引社会资本的同时，是否重视自身
3、面临的风险因素呢？是否对风险采取了相应的措施呢？本文就针对此问题发表粗浅的看法，希望引起大家对公路 PPP 中政府风险的关注。2.政府面临的风险在公路 PPP 模式中，主要的参与主体是政府和社会资本，其他的参与主体还有建筑施工企业、金融机构及社会公众险等。从风险种类上来看，主要有技术风险、商业风险、政治风险、公共关系风险及管理风险等。在“谁最有能力承担，谁就来承担该风险”的分配原则下，政府作为政策、服务标准的制定者，也是基础设施项目的发起人和负责人，应承担政策性风险；而社会资本受商业利益驱动，应关注并善于严格控制项目过程中产生的商业性风险。公路建设运营由传统方式转向公私合作制，原本就是希望其发
4、挥风险转移的作用，即将部分风险从政府向社会资本转移，但是现实情况下，却常常事与愿违。政府往往承担了过多的风险，在风险处理上也屡见劣势。2.1 商业风险的过度承担由于政府在与社会资本合作方面的知识和经验不足，社会资本常要求政府承担一些本不应该由其承担的商业风险，其中不仅包括了汇率风险，还有因车流量低于预测值导致的风险等。比如，在公路 BOT 合同中约定由政府提供公路保底收入担保，使得社会资本方只承担运营组织、运营安全、财务风险等风险，而不承担运营市场风险。这使得社会资本与波动的市场隔离，也无法激励社会资本在投资、运营方面的改进效率的积极性；同时增加了政府的或有负债，由于做出过多的承诺，政府无法兑
5、现承诺的可能也随之变得较大，特别是一旦政府承诺无法兑现，很可能造成社会资本无法实现预期的投资回报甚至无法收回投资，从而将导致政府失信于民，形象受损，给后续的 PPP 运作带来巨大的阻力。2.2 招标/招商失败一种失败的情形是，政府招商时往往承受很大的政绩压力，有些项目的招商条件不尽合理。比如，在某地的高速公路招商项目中，政府规定投资人必须是境外的外商投资企业，尽管国内有资金、有实力的投资人非常积极，但出于政绩考核要求，招商方仍坚持对投资人企业性质的不合理规定，事实上由于该项目投资收益率偏低，最终没有投资人来应标，项目招商失败。再比如，由于高速公路项目投资额大，投资人市场发育并不充分，换言之，对
6、一些投资超过百亿的大型公路项目，符合条件的投资人数量不多，如果强行按照工程招标的运作方式来照办照抄，合格投标人的数量都不足三家，硬性招标肯定流标。另外一种失败的情形是，政府在公路项目投资人招商过程中，普遍缺乏聘请财务顾问、法律和技术顾问的意识，使得谈判期限冗长而缺乏效率。政府官员在经过这样一个长时间、有争议的招标过程后，迫于政绩、时间等方面的压力，往往宁愿勉强与一个并不十分满意的社会投资者签约，而不愿重新招标。这样的投资者选择过程本身就蕴含着极大的风险。2.3 选择不良投资商投资人的选择本身是一件复杂、充满很大不确定性的工作。由于政府对投资人招商不熟悉，缺乏有效的投资人选择机制和经验，再加上政
7、府普遍缺乏聘请顾问的意识，在引进投资人的过程中，往往对投资人的诚信、实力、资质、经验考察不充分。或者急于吸引社会资本，有意无意放松对投资人的工程管理能力、资金实力等审查力度。某些善于空手套白狼的“资本运作高手”就抓住政府方的这种心理，投入很少的前期费用，把自己包装成为一个貌似强大的投资人，赢得部分领导的信任后，拿到项目。殊不知，当政府选择了这类不良投资商的同时，违约的风险也渐渐膨胀。比如，在陕北某地，当地政府千辛万苦选择了一家号称总部在香港的投资公司，但中标通知发出了好几个月，投资公司就一直找借口赖着不注入资金成立项目公司，更不用说项目开工了。深究之下，发现该公司资金实力只有一个多亿，但在国内
8、多个省份同时拿了四、五条投资超过 10 亿的公路项目，违约成为必然。另外一种情况下，政府选择的投资公司融资能力强，但不具备大型交通工程的实施能力，疏于工程管理，导致项目建设进度拖延、施工质量差等问题频频出现。比如，华东某市在高速公路项目招商后发现部分资本运作型社会投资人的公路建设质量相当差，通车不到一年，路面就起翘下陷。2.4 政府监管不到位政府在传统的财政投资体制下，公路投资、建设、运营和维养都有一套相对成熟稳定的管理机制。但是，在投融资体制改革的公路 PPP 项目中，政府将从规划者、投资者、建设者、经营者、监管者弱化为规划者和监管者，原有的监管体系中很大部分不再适合新的投资主体，而针对社会
9、投资主体的新的监管机制没有及时建立起来，从而使政府面临极大的公共利益受损的隐患。主要包括：项目建设期间因社会资本缺乏商业诚信、投资资金不足或管理不善等原因造成的建设工期拖延、工程质量粗劣、等风险；在公路运营阶段，由于监管不到位，可能造成项目公司的公路维养和收费运营服务质量不佳等。3.政府的风险管理建议借鉴亚洲开发银行（ADB）鼓励社会资本投资建设公路设施的最佳实务专题报告中的各国尤其是印度尼西亚引进社会资本建设高速公路的经验，本文对我国政府提出了如下风险管理建议：3.1 转变工作方式和态度政府应增强参与谈判、处理与社会资本间关系的能力，必要时应考虑聘请财务顾问、法律和技术顾问的参与，事先做好招
10、标与谈判的充分准备，提高谈判效率，缩短谈判时间。3.2 前期准备充分印尼政府为公路项目招商很好地提供了政策环境和法律框架上的支持，在实际招标过程中的条款比较合理，并被透明公正地执行，另外在资格预审阶段，印尼政府通过对投标者的财务能力反复检查和评估以及对实际标书的评定，减少了选择不良投资者的风险。也就是说，在PPP 项目立项之前，政府需一丝不苟地进行项目评估与认证；招标过程中，需严格进行投标人资质认证。主要的内容包括：（1）在城市的整体发展规划下，决定公路发展战略，包括交通政策、项目投资制度问题；（2）决定哪些公路项目可以运用公私合作制，并限制其他与之冲突的项目竞争；（3）对优先的公私合作项目进
11、行可行性研究，特别关注其经济可行性、可实施性、融资可行性；（4）预防招标过程中可能存在的陪标、串标、虚假招标等违规行为；（5）对如何将新建公路整合进公路网，及其对原有公路的影响进行实证研究；（6）定出社会能接受的合理税费；（7）决定政府对项目的支持力度、范围及时限，并适时调整；（8）在有多条公路进行公私合作制投资建设时，各投资方可能视对方为竞争对手，从而阻碍公路网顺利整合的时候，政府需规定公路网整合的要求条款，并强制各社会资本遵守、合作；（9）制定社会资本参与投资公路项目的程序、资格条件。3.3 限制政府保证范围政府保证可分为两类：一种是政府就 BOT 项目的投资回报率对投资者所做的商业担保，
12、如对投资回报率的保证；另一种是政府就 BOT 项目有关政策、法律问题向投资者所做的支持承诺，具体而言包括：项目后勤保证，税收优惠政策，限制竞争保证，对投资及其收益兑换和汇出的保证等。我国政府保证的范围应该控制在：不进行商业担保的保证，即公共部门不进行担保法中的担保，而只对政策性的内容进行保证。3.4 建立全过程监管由于公路项目的特殊性，即使采取 PPP 模式建设运营，政府依然要对其进行包括公路建设和经营等在内的全过程监管。从目前来看，公路收费价格基本都是由政府相关部门审批确认，很多地方甚至是全省统一，因此公路收费价格应该不再是监管的核心问题。而对公路公司提供的服务质量的监管成为了重点，包括路况
13、、及时维养及安全设施等。由于公路项目不再依靠政府机构作为提供主体，监管体制的重心也就不再是建立高效的“政府内监管”体系，而是建立包括政府监管、行业协会和消费者保护组织参与以及传媒监督在内的完善的现代监管体系，以适应社会资本以竞争性的方式参与公路投资建设的新模式，强调监管和竞争关系的相互依赖性，规范和缩小监管的范围和权限等。通过全过程跟踪监管，既保障社会资本履行有关协议，监督其提供符合标准的服务，并使其获得成本补偿及合理回报；又保障使用者获得普遍服务，取得预期的社会效益。通过价格水平监管，既能保证企业运营的可持续性，能得到足够的收入支付运营过程中发生的经营成本及必要的投资成本；又能确保公路经营者向消费者索要合理的服务价格，引导消费者有效率地使用服务。通过服务标准及服务质量监管，促使经营者有效率地提供服务。
