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1、开放政府数据评估框架、指标与方法研究 郑磊 关文雯 复旦大学国际关系与公共事务学院 摘 要： 目的 /意义随着开放政府数据实践在全球范围的兴起,对其开展的评估项目也不断出现。对这些评估项目进行比较分析和框架构建,以期为我国乃至全球开展的开放政府数据评估项目提供有益借鉴,推动开放政府数据实践。方法 /过程通过对具代表性的 11 个国内外评估项目进行梳理和整理,分析其评估框架、指标和方法,初步构建起系统全面的评估框架。结果 /结论研究发现,目前开放政府数据评估项目的指标体系主要包含“基础”“平台”“数据”“使用”和“效果”5 个维度。大多数现有评估项目主要围绕“数据”和“基础”两个层面进行评估,强
2、调数据的格式标准和质量,并注重对政府部门推动数据开放的组织管理能力和相关法制建设进行评估。对于“平台”“使用”“效果”3 个层面的评估,则随着开放政府数据项目发展阶段的不同而有所侧重。现有的评估项目大都是定性和定量方法相结合,通过问卷调查、数据抓取、访谈和专家评估等方法采集主客观数据。关键词： 开放政府数据; 评估; 框架; 指标; 方法; 作者简介：郑磊(ORCID:0000-0002-8549-7428),副教授,博士,硕士生导师;E-mail:;作者简介：关文雯(ORCID:0000-0001-6270-8934),硕士研究生。收稿日期：2016-06-26基金：2014 国家自然科学基
3、金项目“大数据背景下开放政府数据的因素与机理研究:系统动力学建模与政策仿真”(项目编号:71473048)研究成果之一Study on the Frameworks,Indices and Methods of Open Government DataZheng Lei Guan Wenwen School of International Relations and Public Affairs,Fudan University; Abstract： Purpose/significanceWith the development of open government data practi
4、ces around the world,assessments on open data practices increasingly emerge. Comparing and analyzing those assessment projects and further building up frameworks accordingly could provide meaningful references for future assessment projects,and thus foster open government data practices. Method/proc
5、essThe paper examined 11 representative assessment projects by analyzing their frameworks,indices and methods and further built up a comprehensive assessment framework. The paper identified five key dimensions in current assessment frameworks including Readiness,Platform,Data,Use and Effect. Result/
6、conclusionThe study finds that most current assessment projects focus on Data and Readiness,emphasizing assessments on the format,standard and quality of data,the organizational and managerial competence of the government and the legal framework in fostering open data. The assessment on Platform,Use
7、 and Effect,however,varies based on the particular development stage of open data practices. Most assessments adopt both qualitative and quantitative methods,and collect subjective and objective data through questionnaires,observation,interviews,and expert review.Keyword： open government data; asses
8、sment; framework; index; method; Received： 2016-06-261 引言开放政府数据,即指可以由任何人自由、免费访问、获取、使用和分享的政府数据1 。开放这些由政府在管理社会公共事务过程中采集和存储的数据,既能帮助政府提高自身透明度、提升治理能力和效率,又能增进政民互动与理解,促进民主与社会发展,成为推进经济发展和社会创新的驱动力。自 2009 年美国数据开放平台 Data.gov 上线以来,开放数据运动在全球范围内快速兴起。尔后,英国、加拿大、法国、挪威、肯尼亚、韩国、新加坡等国家和地区也陆续建立政府开放数据平台。国内,自上海于 2012 年 6 月
9、第一个上线试运行“上海市政府数据服务网”之后,北京、佛山南海、武汉等地区也推出了政府开放数据平台。除了各国、各地区政府建立的开放数据平台,有关开放政府数据的国际合作和协议也不断出台。2011 年 9 月,在美国政府的倡议下,美国、英国、挪威、巴西、印度尼西亚、墨西哥、菲律宾、南非等八国联合签署开放数据声明,成立了“开放数据伙伴关系”(open government partnership,简称OGP),截至 2016 年 3 月,其成员已从原来的 8 个发展到 69 个2 。2013 年 6 月,八国集团首脑在北爱尔兰峰会上签署了开放数据宪章(Open Data Charter),承诺会促使公
10、共部门的数据以可再利用的方式免费开放。2014 年,二十国集团的最大工业经济体国家也紧随其后,承诺将推动开放数据。开放政府数据的发展态势迅猛,已成为数据领域的热点问题。2 研究目的随着开放政府数据的发展,对开放政府数据开展的评估也随之出现。目前,对于开放政府数据已有不少权威性的评估报告,例如由万维网基金会(World Wide Web Foundation)和开放数据研究院(Open Data Institute)组织开展的“开放数据晴雨表”(open data barometer),以及英国开放知识基金会(Open Knowledge Foundation)组织开展的“全球开放数据指数”(g
11、loba open data index)。总体上,目前由不同主体开展、针对不同对象的开放政府数据评估项目之间既有共性,也存在差异。本文将对开放政府数据评估项目进行系统的比较,梳理分析其评估框架、指标和方法,初步构建一个系统全面的评估框架,希望为开放政府数据评估项目,特别是在我国开展的评估项目提供参考。3 文献综述目前,针对开放政府数据评估方法的研究主要有两种类型:一种旨在从理论出发建构评估框架、指标和方法;另一种则着重对已有的评估项目进行比较分析。3.1 对于评估框架、指标和方法的研究在当前有关开放政府数据评估方法的研究中,最多的研究路径是基于对已有理论的回顾和梳理,提出评估框架、指标和方法
12、,有些还辅以案例研究分析说明。有的研究强调评估开放数据的基础、过程和产出。N.Veljkovic等3 提出了一个“开放政府”的评估体系,测量指标包括基础数据集、数据开放程度、透明度、参与程度、协作程度 5 个指标,前 3 个指标与开放数据有关,后两个指标则涉及政府工作人员参与和后台管理。D.S.Sayogo 等4 从开放政府数据原则指标、数据控制能力和使用者参与能力三大方面对开放政府数据程度进行评估。G.Viscusi 等5 提出了一个基于质量的开放政府数据完成度(compliance)评估框架,从完整性、准确性和及时性三大质量维度进行评估。E.Oviedo 等6 建立了一个开放数据门户网站质
13、量模型,该模型包括定性和定量两个分析视角。M.Solar 等7 提出的开放数据成熟度模型,包括组织架构和法律、技术、公民和企业 3 个一级指标。T.M.Harrison 和 T.A.Pardo8 则以“生态系统”的视角来分析开放政府,认为开放政府数据工作是包含了行动者、组织、基础设施和标志性资源之间相互依赖关系的社会系统。有的研究开始注重评估开放数据的价值和效果。A.A.Garca 等9 提出了MELODA 模型,分别围绕技术标准、获取、法律考量和数据模型四大维度来评估开放政府数据的使用和价值。A.Zuiderwijk 和 M.Janssen10 为开放政府数据政策的比较建立了一个框架,涵盖政
14、策环境与背景、政策内容和政策评估三大方面,其中政策评估又包含了绩效指标与公共价值的实现两个方面。C.Alexopoulos 等11 提出了基于数据用户和数据提供方两个利益相关者群体的多元价值模型,以及效率(提供给用户的能力)、效能(实现用户和提供方的目标)和用户未来行为三大价值维度。3.2 对现有评估项目的比较分析有的研究着重于比较分析已有评估框架和方法的共性与差异,为未来的评估提供借鉴。I.Susha 等12 对 5 个开放政府数据评估项目,即开放数据准备度评估(open date readiness assessment)、开放数据晴雨表、全球开放数据指数、欧洲 PSI 记分牌(PSI s
15、coreboard)、开放数据经济标杆研究(open data economy benchmarking research),围绕元数据、元方法、元理论 3 个维度进行了比较研究,指出由于范围、关注点和方法论的不同,这些评估方法适用的情形不同,所得出的结果也大不相同。万维网基金会和纽约大学的治理实验室(The Governance Lab at NYU)13 对10 个已有的评估项目进行了比较分析,提出了涵盖环境、数据、使用和影响四大维度的开放政府数据通用评估框架(common assessment framework)。夏义堃14 对 7 个国际组织开放政府数据评估项目的评估主题、评估侧重点
16、、评估对象和评估方法进行了比较。A.Hjalmarsson 等15 为探索开放政府数据评估对利益相关者的价值开展了一项研究,包括案例研究设计、数据采集和分析、探索利益相关者价值 3 个阶段。总体而言,现有的该类研究大多为针对全球性、区域性评估项目展开的整体宏观的比较分析,其所纳入的评估项目中缺少对某一国家内不同地区展开的评估,也并未对各个评估项目的具体指标体系、指标和评估方法进行详细深入的比较分析,因此无法对国内的开放数据评估产生更具体和有针对性的参考价值。4 研究方法基于以上研究现状,本文对现有的权威性的国内外开放政府数据评估项目展开研究,研究对象不限于已有的国际性评估项目,还会纳入针对地方政府层面乃至机构部门层面的评估项目,尤其将包括面向中国不同地区开展的评估项目。本文的研究对象为目前具有权威性和代表性的国内外开放政府数据评估项目。通过文献查阅、网络搜索和比较,筛选出 11 个国内外评估项目(见表 1)。
