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1、半城市化地区混合用地空间重构及规划调控基于成都的案例 程哲 蔡建明 杨振山 杨韵新 北京大学经济学院 中国科学院地理科学与资源研究所 中央财经大学城市经济研究所 摘 要： 在我国快速城镇化的过程中, 半城市化地区的土地处于城镇化、工业化和原有农业基底的剧烈冲突及重构之中, 尤其是集体建设用地上市流转的趋势影响叠加, 形成了半城市化地区用地性质、功能和开发方式的混合, 迫切需要通过城乡规划进行合理调控和引导开发。本文立足当前的新型城镇化实践、城乡统筹发展局面和国家及地方政策背景, 识别和分析半城市化地区混合用地的特征, 综合运用相关理论提出集约增长、发展都市农业和挖掘地域特色的规划策略, 通过成
2、都郊区某地块规划案例的微观实证分析, 对半城市化地区混合用地的开发机理和规划编制进行了探讨, 为类似区域的开发提供参考借鉴。关键词： 半城市化; 混合用地; 空间重构; 城乡规划; 作者简介：程哲 (1979-) , 男, 博士, 北京大学经济学院博士后。作者简介：蔡建明 (1961-) , 男, 博士, 中国科学院地理科学与资源研究所研究员、博士生导师, 中国城市规划学会区域规划学术委员会委员, 本文通信作者。作者简介：杨振山 (1979-) , 男, 博士, 中国科学院地理科学与资源研究所副研究员、硕士生导师。作者简介：杨韵新 (1975-) , 男, 博士, 中央财经大学城市经济研究所副
3、所长。基金：国家自然科学基金项目 (71734001、41601164) SPATIAL RECONSTRUCTION AND PLANNING RESPONSE FOR MIXED LAND USE IN THE PERI-URBAN AREA: A CASE STUDY OF CHENGDUCHENG Zhe CAI Jianming YANG Zhenshan YANG Yunxin Abstract： In the process of rapid urbanization in China, peri-urban area is under the conflict and reco
4、nstruction of urbanization, industrialization, and intrinsic agriculture, especially add the trend that collective construction land could be listed in circulation, which resulted in mixed of land use, function, and development model. This paper identifies and analyzes the characteristic of mixed la
5、nd use under the background of new urbanization, urban and rural development, and national and local policies. Based on related theories, it puts forward planning strategies of smart growth, developing urban agriculture, and mining local characteristics. Through the empirical analysis of specific pr
6、oject in Chengdu, it discusses the developing mechanism and planning compilation of peri-urban area, hence providing references for development of related areas.Keyword： peri-urbanization; mixed land use; spatial reconstruction; urban-rural planning; 1 引言半城市化地区位于城市与农村的过渡地段, 是城乡二元体制的集中体现地区, 是城市空间扩张的前
7、沿板块, 也是城乡统筹发展的抓手和突破点。在快速城镇化进程中, 半城市化地区处于动态的空间重构和社会经济转型之中, 工业化和城镇化侵蚀着原有的生态景观、生活方式和生产模式。城市空间的无序蔓延、景观的城市化标准化改造、资本和权力通过空间重构的利益剥夺、工业化对生态基底的破坏等多种力量的耦合使得半城市化地区用地矛盾尤为尖锐, 演进尤其复杂, 也使得半城市化地区的土地呈现了与城市、乡村完全迥异的特征。半城市化地区的土地利用开发和规划是城乡规划的难点。事实上, 虽然 2007 年颁布的城乡规划法希望加强对城市规划和乡村规划的统一协调, 但是如何促进城乡全面统筹、促进土地科学利用、促进人居环境改善等方面
8、还存在许多具体的工作。半城市化地区位于城乡过渡地带, 是独立独特的地域空间单元, 既不同于建成区规划也不同于乡村规划, 之前的半城市化地区空间规划, 往往直接套用城市的规划理念和技术方法, 加之地方政府的 GDP 绩效导向的粗放式盲目扩张和行政主导的低效发展模式, 导致了土地资源浪费、土地斑块化碎片化现象严重、土地产出效益不高、基础设施配套匮乏等一系列问题。以往半城市化地区的开发以政府为主, 通过农业用地和集体用地的征收整理再上市出让的路径进行, 在形式上以工业园区等单一产业功能的招商开发为主。随着新型城镇化的推进和社会经济的转型发展, 旧有的开发模式难以适应发展需求。尤其是党的十八届三中全会
9、以后, 提出了建立城乡统一的建设用地市场, 允许经营性农村集体建设用地出让, 实行与国有建设用地同等入市、同权同价, 这给半城市化地区的开发带来了新的机遇和挑战。半城市化地区过去的土地开发模式一旦突破, 将面临着集体建设用地和城市建设用地同时并存、共同交易、多元开发的状况, 这种混合用地形式在空间、效益、开发模式等方面有何特征?面临哪些挑战?如何解决?尤其是规划如何应对?将是一个迫切的难题。充分挖掘试点区域的有限样本经验, 摸索可复制的规划方法和开发模式, 有着重要的理论意义和现实需求。2 半城市化地区用地混合特征和多元化开发模式2.1 半城市化地区概述半城市化地区是空间发展过程中出现的一种介
10、于城乡之间的地域类型, 有很多类似的理论概念和研究范式, 如城市边缘区 (urban fringe) 、边缘城市 (edge cities) 、都市扩展区 (extended metropolitan regions) 、城乡交错带 (rural-urban fringe) 、“desakota”模式等。在半城市化地区的空间范围判定上, 有人认为是城市建成区外 10km 左右的环城地带1;韦伯斯特 (Douglas Webster) 根据到中心城区外围的距离, 以 50km 为界分为内半城市化地区和外半城市化地区4;鲁思沃 (Lorne Russwurm) 采用非农人口与农业人口比例这一指标进
11、行界定, 小于等于 0.2 的区域为农村, 0.31.0 之间的为半农区, 1.15.0 之间的为半城区, 而大于 5.0 的则为城市区域5。自从半城市化理论进入中国之后, 国内学术界结合中国的国情和案例从概念分析、范围界定、类型划分、驱动机制、发展模式等角度进行了较深入的分析。半城市化地区的发展是一个动态的过程, 包括经济结构的变迁、就业结构的变迁、空间结构的变迁、人口的转移等。半城市化地区演变过程和结果具有鲜明的阶段性和区域性。从改革开放到 20 世纪末, 我国半城市化地区以工业化驱动为主, 主要是外商直接投资 (FDI, foreign direct investment) 和制造业,
12、地域集中于东部沿海地区, 开发形式以工业区、经济技术开发区等单一功能新区为主。进入 21 世纪, 随着社会经济的转型和城镇化进入稳定增长期, 半城市化地区的发展呈现了新趋势13: (1) 驱动力多元化, 工业化、全球化、城市功能外溢、休闲旅游、中高端居住等要素全方位地促进半城市化地区发展; (2) 区域多元化, 半城市化地区从东部沿海地区向全国范围扩展, 尤其是中西部中心城市或城市群, 如郑州、武汉、成都、重庆等, 表现得尤为显著; (3) 开发形式多元化, 除了传统的经济技术开发区, 旅游度假区、主题园区、产业新城、机场城市 (aerotropolis) 等新形式层出不穷; (4) 发展思路
13、多元化, 不同于过去的招商引资、投资驱动和 GDP 至上, 新时期的半城市化地区发展更加注重绿色生态和环保, 更加注重公众参与和公共利益的保护, 更加注重营造城市舒适性 (amenity) 。这些发展新趋势迫切需要规划理念和技术的响应和创新。图 1 城乡性质混合用地 Fig.1 Mixed use of land of urban and rural properties 下载原图2.2 半城市化地区混合用地特征半城市化地区的混合用地包括性质混合、功能混合、开发方式混合。2.2.1 性质混合性质混合指的是半城市化地区的土地包括了农业用地、集体建设用地和城市建设用地等多种性质用地。农业用地是指直
14、接或间接用于农业生产的土地, 包括耕地、园地、林地、牧草地、其他农用地等。集体建设用地是指乡镇村集体所有, 用于各项非农业建设所使用的土地, 包括宅基地、公益性公共设施用地和经营性用地三大类。城市建设用地是法定的城市开发的用地形式, 主要来源于农用地的征收。这些用地权属各异, 政策保护和开发流程也不一样, 比如国家对基本农田的严格保护, 对集体建设用地的严格限制 (图 1) 。这种人为的用地属性和权益分割不仅是城乡二元体制在土地上的映射, 更重要的是政府通过对城市建设用地的行政垄断和土地资源的控制, 以类似于工业和农业剪刀差的方法对农民和农村的利益进行剥夺。这种模式带来了严重的后果: (1)
15、利益驱动城市建设用地过度扩张, 而集体建设用地并未因人口转移而减少, 这种割裂的双向扩张导致土地资源浪费严重, 也导致了“空心村”、“空城”等现象14; (2) 权力 (政府) 和资本 (开发商、金融机构等) 结合通过空间生产放大空间价值获取了高额收益, 但在收益分配中, 现行的政策对征地拆迁的补偿偏低, 在土地出让金的收益中农民仅占 5%10%15, 严重损害了失地农民的利益, 而且失地农民由于缺乏必备的技能, 往往存在就业困难, 影响了社会和谐稳定; (3) 导致了地方政府对土地财政的依赖, 土地出让金和以土地为抵押的商业贷款支撑了城镇化的巨额资金需求, 这种以行政而非市场为基础的融资途径
16、导致地方政府负债严重和资金使用效率低下, 且挤压了社会资本的发展空间。我国现行土地制度的改革势在必行, 之前国家在广东、天津、浙江、上海、成都等地不同程度上进行了集体建设用地流转试点, 党的十八届三中全会明确提出建立城乡统一的建设用地市场, 允许经营性农村集体建设用地出让。可以预见, 全国范围内集体建设用地的流转将会逐步开展落实, 这对集体建设用地富集的半城市化地区影响至为显著, 但集体建设用地和城市建设用地的竞争, 市场的接受程度及用途的开放程度 (现有试点城市规定不可用于商品住宅开发) 等仍有待观察和研究探讨。2.2.2 功能混合功能混合指一个地块上可以有两类及以上功能, 如居住、商服、办公、工业、公共服务等, 是对过去严格功能分区的修正。用地功能混合有助于土地集约高效使用, 有助于职住平衡, 有助于空间意象的营造, 有助于提高经济效益。在当前的规划运作中, 主要通过控规中的土地使用兼容性表予以调控。各地对混合用地的业态组合和规模配比规定并不一致16, 比如东莞规定商住混合用地以住宅为主,
