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1、政府生态绩效问责制的理论探讨内涵、结构、功能与运行机制 司林波 刘小青 乔花云 孟卫东 燕山大学公共管理学院 燕山大学京津冀协同发展管理创新研究中心 燕山大学里仁学院 摘 要： 政府生态绩效问责制是以政府生态绩效责任评估为基础的一种新型问责形式。绩效角色责任、说明回应责任和绩效改进责任构成了政府生态绩效责任的责任结构。政府生态绩效问责制的建立和发展对于加强政府的生态职能、确定政府的生态目标底线、建立健全政府生态绩效考核机制具有重要功能作用。借鉴目标管理的实施框架, 生态绩效问责制的运行机制主要由绩效责任机制、绩效评估机制、绩效回应机制、绩效奖惩机制以及绩效改进机制五个相互关联的部分组成。关键词
2、： 生态文明; 生态绩效; 绩效问责制; 作者简介：司林波 (1982) , 男, 安徽合肥人, 博士, 副教授, 硕导, 研究方向为公共行政与公共政策。E-mail:作者简介：孟卫东 (1958) , 男, 河北徐水人, 博士, 教授, 博导, 研究方向为战略管理与公共管理。E-mail:基金：河北省社会科学基金年度项目“基于目标管理的京津冀生态环境协同治理绩效问责机制研究” (HB16GL084) Theory Discussion on the Government Ecological Performance Accountability: Connotation, Structure
3、, Function and Operation MechanismSI Linbo LIU Xiaoqing QIAO Huayun MENG Weidong School of Public Administration, Yanshan University; Li Ren College, Yanshan University; Research Center of Beijing-Tianjin-Hebei Synergy Development and Management Innovation, Yanshan University; Abstract： The governme
4、nt ecological performance accountability is a new form of accountability based on the evaluation of government ecological performance responsibility, and the structure of government ecological performance responsibility is composed of the responsibility of performance role, the responsibility of exp
5、lanation and response and the responsibility of performance improvement. The establishment and development of government ecological performance accountability has important functions, which helps to strengthen the governments ecological function, determine the bottom line of governments ecological g
6、oal, establish and improve the government ecological performance assessment mechanism. Drawing on the implementation framework of target management, the operation mechanism of ecological performance accountability is mainly composed of five interrelated parts, which include performance responsibilit
7、y mechanism, performance evaluation mechanism, performance response mechanism, performance rewards and punishment mechanism and performance improvement mechanism.Keyword： ecological civilization; ecological performance; performance accountability; 随着生态环境问题的日益严峻, 尤其是近年来频繁出现的雾霾天气, 不仅威胁到公众的身体健康, 也影响到经济
8、社会的可持续发展, 对生态环境保护和治理的重视被提到前所未有的高度。政府生态绩效问责制是行政问责制在当前生态环境治理和政府绩效评估相结合中形成的一种新型问责形式, 政府生态绩效问责制的产生、发展与完善, 是我国生态环境保护和可持续发展的必然要求。加强对政府生态绩效问责制的研究是当前我国加强生态文明制度建设, 构建责任政府和效能政府以及生态型政府建设的重要内容, 具有重要的理论意义和现实价值。1 政府生态绩效问责制的内涵界定政府生态绩效问责制的概念界定涉及政府绩效、绩效问责、政府生态绩效等多个前置性概念。政府绩效是实施绩效问责的依据, 所谓政府绩效, 简而言之, 就是“政府施政得到的成绩以及由此
9、带来的效果和影响”1。绩效问责制则是指“在考察政府绩效水平的基础之上, 对未达到绩效目标的政府组织及其公务员追究相应的责任”2, 它体现了社会对政府绩效水平的一种基本期待以及政府对其行为效果所承担的责任3。在绩效问责制下, “无过”或“无为”并不能够成为官员逃避责任的理由, 政府官员还会因为没有达到应有的绩效水平而被追究有关责任。政府生态绩效是生态文明与政府绩效管理的有机结合, 在绩效目标的制定、绩效评价指标体系设计、绩效沟通与回应, 以及绩效结果运用与改进等一系列管理过程中植入生态文明的理念, 以生态文明为导向促进政府绩效管理改革创新。政府生态绩效问责制就是以政府生态绩效责任评估为基础的一种
10、新型行政问责形式, 是指相关权益主体以实现社会公共生态环境利益为目标, 依据一定的规则、标准和程序对各级政府及相关部门在生态环境保护和治理中所承担的绩效责任目标的实现情况进行监督、质询和评价, 并要求其承担否定性后果的一种生态责任追究制度4。2 政府生态绩效问责制的责任结构生态绩效问责制作为一种以政府生态绩效责任的实现为对象的新型问责形式, 其责任结构除了具备一般问责制所具有的内涵之外, 更强调的是对绩效的不断改进, 不是被动地履行责任, 而是要不断地积极作为和主动采取行动, 去承担和实现更大的绩效责任目标。因此, 笔者认为, 政府生态绩效问责制的责任结构应该包括绩效角色责任、绩效说明回应责任
11、和绩效改进责任三个层层递进的内容要素, 其中绩效改进责任已经超越了对违法责任实施惩罚本身, 更多的是一种有效的行为激励机制。2.1 绩效角色责任绩效角色责任是指政府及其工作人员所承担的社会性和公共性的角色及角色所对应的责任担当, 往往表现为各个部门的绩效目标。这种绩效目标是积极性的, 是政府组织基于共同的价值理念, 根据人民和国家所赋予的使命及职责, 依照法定程序履行其角色担当所取得的结果和成就。具体来说, 政府的生态绩效角色责任则是指政府及其工作人员对其所管辖地区的生态环境保护和治理要实现的绩效目标要求, 主要表现为生态经济发展情况、生态资源利用效率、对社会公众的环境回应性及公众满意度等指标
12、。2.2 绩效说明回应责任绩效说明回应责任是指政府有责任和义务向生态绩效问责的主体就其自身生态绩效状况进行说明和回应。首先, 对政府进行生态绩效问责体现了政府组织和社会公众之间的公共受托责任关系, 政府有责任和义务把生态绩效相关信息和绩效报告向民众进行公开, 对社会公众的疑问进行及时解答, 接受其监督和批评建议;其次, 政府内部具有层级管理结构和委托代理关系, 下级组织有责任对其上级组织和委托机关进行说明回应, 定期报告其生态职责履行情况和所取得的生态建设成果。2.3 绩效改进责任绩效问责的结果效应具有两重性, 在实践中体现为奖惩机制的统一, 即激励机制和约束机制的有机结合, 通过建立系统的奖
13、优罚劣机制, 促进政府及其公务人员产生实现绩效改进的内在驱动力。绩效激励既包括物质利益、精神奖励, 还包括晋升等职务奖励;绩效约束要求对未达到基本绩效目标的政府部门及其工作人员进行一定的惩罚, 对犯有重大过错的人员直至开除公职、追究刑事责任等。通过绩效激励和绩效约束的有机结合, 有效保障了绩效责任目标的实现与改进。3 政府生态绩效问责制的功能政府生态绩效问责制是新形势下满足生态环境保护和治理需要的制度设计, 实现了对政府及其工作人员在生态责任落实方面实施绩效评估和责任追究的需要。其功能主要体现在如下三个方面:3.1 加强政府的生态职能政府绩效问责是问责主体基于政府绩效评价的结果进行的责任追究,
14、 所以绩效评价是进行绩效问责的前提和条件, 如果绩效评价的结果有失偏颇、与事实不符或者具有方向性错误, 那么后续的责任追究就会毫无意义。为保证绩效评价结果的正确性和有效性, 最重要的就是以政府的职能定位以及公务人员的职责分工为基础建立科学的绩效评价指标体系, 这是测量政府绩效水平的标杆。绩效问责关注的焦点往往就是政府关键职责的履行程度和完成效率的高低, 从而对政府职能方向和重点工作领域给予明确的引导, 使政府及其工作人员在归属的职责范围内正确行事和服务。对政府进行生态绩效问责明确了中央政府的价值导向, 使生态职能成为地方政府职能的重要组成部分, 有利于改变地方政府为单纯追求经济增长而忽视生态环
15、境保护的现状, 树立正确的绩效观念和绿色GDP 的发展理念。3.2 确定政府的生态目标底线生态绩效问责是现代行政问责的一种具体和专业性的表现形式, 其关注的焦点是政府及其工作人员履行生态环境保护和治理职责的成效, 而判定其工作成效的主要依据即为生态绩效评估指标的完成度。政府的生态绩效指标并不是只居于一个点的目标值, 而往往是处于一个区域间的目标范围5。这一区域范围的最高上限为生态绩效的激励指标, 即期望评估和问责对象达成的最理想成效, 应采取各种措施促使其接近激励指标, 提高政府的生态绩效。最低下限为评估和问责对象需要完成的最基本的绩效指标和任务, 即目标底线, 也是政府需要承担政治、经济、社
16、会等方面否定性后果的条件, 如果对政府的生态绩效评估结果低于绩效指标的底线, 就需要对被问责主体进行各种物质和精神上的惩处, 从而迫使相关部门及人员在下一阶段的生态绩效表现中实现改进。3.3 建立健全政府生态绩效考核机制2015 年 4 月, 中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见明确提出要健全政绩考核制度, 建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制, 把环境效益、生态损害、资源损耗等指标纳入经济社会发展的综合评价指标体系中, 增加生态文明指标的考核权重, 强化评估指标的约束功能。绩效问责是实现政府绩效考核体系和提高绩效水平的有力工具, 对绩效考核结果进行奖优罚劣是激励和约束政府绩效行为以及完成绩效管理的重要程序。根据生态绩效考核和评估的结果, 对生态文明建设成效较为突出的地区和部门给予奖励, 对未完成绩效目标的地区和部门进行约谈、惩戒等形式的问责, 逐步建立起科学有效的政府生态绩效责任考核机制。4 政府生态绩效问责运行机
