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1、运动式治理的原因分析基于行政思维的视角Analysis of reasons of campaign-style governance in the perspective of administrative thinking摘要：运动式治理是当前我国政府一种典型的治理方式，对我国政府绩效和公众利益有着重要影响。学术界对运动式治理产生的原因的研究主要基于客观的行政环境因素，对主观因素的影响的研究还不够深入。事实上，行政思维等主观因素对运动式治理的产生和发展有着重要的影响。Abstract: campaign-style governance is a typical way of govern
2、ance in our country, and has significant effects on government performance and public good. The academic circle base their research of the reasons of campaign-style governance on objective administrative background factors, lack further research on subjective factors. In fact, subjective factors inc
3、luding administrative thinking have significant effects on the emergence and development of campaign-style governance.关键词：运动式治理, 原因 ,行政思维Keyword: campaign-style governance, reason, administrative thinking运动式治理，有时又称运动式执法、运动式行政，是指政府为解决社会公共问题，通过自上而下的行政动员调动有关政府人员及社会成员的有组织的、规模较大的、在某一特定时间段的重点治理过程。在我国，这种运动
4、式治理已成为政府的一种典型的治理形态，其发生领域广泛，对我国政府的治理绩效和社会公众的利益有着重要的影响。在学术界，运动式治理也引起了广泛的关注：既然运动式治理具有临时性、间断性和强制性特征，与常态社会的制度式治理的趋势是矛盾的，为何还是演变成当今中国社会治理的典型和常态呢？唐皇凤以“严打”为例，认为“由于政府提取资源能力不足的客观现实，运动式治理仍将长期存在。 ”而唐贤兴从政策工具的角度出发，认为“政府动员能力不足决定了运动式治理存在的必然性和合理性。 ”这些研究深化了对运动式治理的认识，但仅仅将运动式治理的原因归结为资源的有限和政府能力的不足仍然缺乏说服力。因为，改革以来，随着社会经济的快
5、速发展，社会的总资源积累和政府能力都得到了巨大的提升，但是运动式治理并没有随之降温。笔者认为，要真正理解运动式治理形成的原因，不仅要从社会资源有限、政府能力不足等客观因素方面去探求，也要深入到政府的主观领域，即行政思维的角度去探讨。政府之所以选择某一种治理方式，不仅是客观的行政环境的所决定的，而且也受政府及其成员的思维方式、情感态度等主观精神的影响。这一点，也是行政文化研究所强调的。从行政思维的角度来解读运动式治理，燕继荣在解放思想：与“运动思维”诀别一文中，已经有所提及：“运动式思维是一种非常态思维模式，解放思想过程就是摒弃运动式治理的过程。 ”唐贤兴也注意到“就中国的运动式治理而言，这种政
6、策工具的选择通常是基于传统的惯性思维，或者是基于经验的猜测” 。但是他们并没有做深入具体的分析。为了更好的理解运动式治理的机理，应对运动式治理中出现的问题，提升我国政府治理绩效的水平，笔者认为有必要进一步从行政思维的角度深入分析运动式治理形成的原因。一、线性思维 线性思维，又称简单性思维，是指沿着一定的线型或类线型的轨迹寻求问题的解决方案的一种思维方法。有学者认为，线性思维，可以分为两种情况：空间性线性思维和时间性线性思维。所谓空间线性思维，是根据局部信息推断整体状况时，将整体视为局部的比例放大。所谓时间线性思维，是根据阶段性信息推断全过程整体情况时，特别是根据过去和现在推断未来时，将未来视为
7、近期变化趋势的自然延伸。人们线性思维方式的深层原因，从经验层面来看，源自生活经验中的垂直思考定势；而从理论层面看，则源于奠基于牛顿力学的经典科学。 “以牛顿力学为基本信念的经典科学传统向我们传达了这样的观念：世界是不动的静止，按照线性规律运动，力学是基本规律，理性是寻找简单性的普遍原理和法则的依据。 ”一般来说，线性思维具有简单性、直线性、单向性、确定性的特点。在人们的实践中也发挥着重要的作用。但是，我们所面对的世界绝不仅仅是服从线性规律的简单世界，在更广的层面上，服从非线性规律的混沌世界。因此，线性思维有着不可避免的局限。而人们在处理复杂的非线性的各种社会问题时采取线性思维的方式来应对的话，
8、必然带来诸多不良后果。运动式治理就是政府在处理复杂社会问题时采用线性思维方式的结果。第一，运动式治理往往基于线性思维去界定和分析公共问题。如果食品安全出了事故，就将注意的焦点转向食品生产领域；如果哪个地方的治安形势差，就认为是这个地方的对犯罪打击不力，于是就搞一个专门的治安整顿。比如北京市的“狂飙行动” ，这次运动的目的是要达到杜绝黑车，而改进和完善落后的城市公共交通体系则被认为不是整治行动需要考虑和解决的问题。因此运动式治理常被批评为一种“头痛医头脚痛医脚”的治理方式。第二，运动式治理往往基于线性思维提出问题的解决方案。用线性思维去界定问题，必然在提出方案时也倾向于简单化，治安出了问题，方案
9、从来就只是打击；食品安全出了问题，也只是想到打击有关违法人员，对于背后更复杂的问题视而不见，更未想到还可以提出更好的创新的应对方案。第三，运动式治理基于线性思维建构治理组织。政府组织的理论基础是韦伯的科层制组织，这本来就是线性思维的产物。而运动式治理在具体的实践过程中，往往会根据当时所需，还会建立很多临时性的组织。如食品安全出问题了，就会成立一个食品安全小组来搞专门整治，污染严重了，就成立污染治理小组，等等。有一些论者认为，临时性组织和运动式治理存在的理由在于，它们可以成为一种政府间的合作机制（唐贤兴，学习与探索，59-65，政策工具的选择与政府的社会动员能力， ） ，但是问题的核心在于，基于
10、科层制基础上的政府协调难本身就是科层制的痼疾，靠临时性组织和运动式治理来解决，其效果值得怀疑。这实际也是线性思维将问题解决简单化的一种体现。第四，受线性思维的影响，运动式治理往往表现出刻板的过程模式：震惊社会的重大恶性事件的发生领导做出重要指示，政府有关部门召开紧急会议部署专项整治行动执法部门声势浩大的检查、处罚行动总结表彰，宣布专项整治取得了丰硕的成果（朱晓燕，王怀章，对运动式行政执法的反思，青海社会科学，2005，1，135） 。运动式治理的这种轮回的特征不仅表明了其背后线性思维的缺乏创新与思维僵化，而且还导致“每次运动式执法为下一次类似的行动提供了契机当问题的严重性积累到一定程度后，下一
11、次运动式执法便到来了”这样一种恶性的循环（唐贤兴，中国治理困境下政策工具的选择对“运动式执法”的一种解释，探索与争鸣，2009，2） ，也即是常说的，线性思维作用下解决问题的途径往往是产生问题的原因。二、 “歼灭战”思维歼灭战，又称“集中优势兵力，各个歼灭敌人” ，是军事领域极其重要的一种战略和战术。其实质包括两个方面，一是集中兵力，二是彻底歼灭敌人。孙子兵法中有“用兵之法，十则围之，五则攻之，倍则分之”的说法，就是这种策略的表达。中国共产党在领导中国革命的进程中，基于革命力量一直处在弱势的事实，十分注意“集中优势兵力歼灭敌人”原则的运用，后来被纳入总结中国革命战争胜利经验的十大军事原则之中。
12、中国共产党在战争年代取得胜利的诸多经验在建国后得到了进一步的运用，这实际是一种思维的惯性和定势。歼灭战的思维方式就是如此。我们可以看到，建国以后，无论是政权建设，还是经济建设，甚至是科技文化领域的建设，都可以看到这种思维方式的影子。如“大炼钢”运动就是这种典型。当时领导常讲的一句话就是“集中兵力打一个漂亮的歼灭战” 。改革开放以后，邓小平提出“不搞运动” ，基本结束了政治领域运动频繁的不正常状态，使得社会能集中精力搞经济，搞社会建设。但是在领导人的头脑中，作为工作方式的“歼灭战”思维依旧存在。邓小平本人就多次提出要打歼灭战。后来的“严打”运动就是这种歼灭战思维的反映，如1983 年严打的口号就
13、是“在三年内组织一次、二次、三次战役，一个大城市，一网打尽，一次打他一大批” 。于是，国家政治领域的运动可以说是大大的减少了，但是社会治理领域的运动却是依然存在，而且随着各种矛盾的积累和问题的爆发，这种治理方式逐渐成为当代中国社会治理的常态。歼灭战思维主要从三个方面影响着运动式治理的形成。首先是集中的思维。所谓集中兵力，具体来讲，就是在集中的时空中将集中的资源投入集中的目标。在运动式治理中，相关的组织者往往会在某个特定的时间段最大限度的动员行政人员和群众，最大限度的调动各种资源，甚至不惜打乱正常的社会节奏，投入某一个特定的目标。在 1994 年 5 月的国家治理淮河的零点行动中，有关方面为了特
14、定的时间段达到预定效果，甚至不惜血本用自来水冲洗河道。其次是战斗的思维，不仅是战斗的思维，而且还是战斗一定要彻底胜利的思维，大有不达成目的就绝不收工之势。这实际是指向“彻底歼灭”的思维的反映。于是，一场运动就是就是一场战役、战斗，结果往往带来治理过程中的粗暴执法的泛滥。一旦执行不力或者效果不佳，相关组织者往往不去检查治理本身是否出了问题，而是认为某些执行人员缺乏战斗精神，接下来要么是继续增大兵力进一步集中资源，要么就是加大控制和强制的力度。最后，歼灭战的思维还主导着运动式治理的话语。综观我国众多运动式治理的实践，无不充斥着激情洋溢、充满战斗精神的词汇。比如“狂飙行动” 、 “重拳出击” 、 “
15、某某战斗” 、 “大干某某，实现某某” 。战斗的词汇固然会提升治理的热度，有利于动员各种力量加入“战斗” ，但这与常态社会的生活世界时格格不入的，其对提升治理的实际效果也难言有多少真正的联系。三、人治思维虽然人们对人治和法治的含义的认识纷然杂陈，但至少有一种理解是可以接受的，即它们都可以指一种治国方略或社会的调控方式。法治就是将普遍性的法律、规则作为社会的调控方式，而人治则是依靠管理者的个人或群体的贤明来治理国家和社会。人类文明进步的实践已经表明，法治是优于人治的。但是与在西方社会占主流地位的法治文化不同的是，在中国传统文化中，占主导地位的是人治。即使在建国以后，漠视法治、强调人治仍然是主流话
16、语。毛泽东就曾说，法律这个东西没有也不行，但我们有我们的一套，还是马青天那一套好，调查研究，就地解决问题。改革开放以后，随着市场经济体制的逐步建立，为适应形势，党提出了“依法治国”的方略，这为我国最终实现法治国家奠定了基础。但由于在中国法治的土壤实在是太贫瘠，不仅在司法中践踏法治的现象时有发生，而且人们的法律意识依然还非常薄弱，人治思维在人们的头脑中依然根深蒂固。这种思维不仅影响了当代中国的司法实践，对行政领域的社会治理方式也有很大的影响。运动式治理的频繁发生，与其背后的人治思维有很大的关联。对此，我们可以从两个方面来理解。首先，当社会公共问题产生以后，如果按照法治的思维方式，就应该首先考虑分析该问题以及同一类问题的性质，并制定普适性的规则，然后将规则的执行交给理性化的有关组织。下次再出现类似的问题，只需要程序化的按此规则处理。而依人治的思维方式，当社会出现问题时，首先想到的是某个（或某群）能人挺身而出，以期通过他们出众的智慧制定一套完美的方案迅速解决问题。他们为问题制定独特的方案然后又希望在短期内实施产生最快的效果。这样运动式治
