集体建设用地流转的形势和对策

《集体建设用地流转的形势和对策》由会员分享，可在线阅读，更多相关《集体建设用地流转的形势和对策（23页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。

1、1集体建设用地流转的形势和对策集体建设用地流转问题当前已成为推进集体土地使用制度改革，建立完善土地市场面临的主要问题。研究和规划集本建设用地流转已成为国土资源管理面临的十分紧迫而且重要的任务。一、集体建设用地流转和管理的基本情况（一）集体建设用地流转的情况随着社会经济的发展，集体建设用地的流转已相当普通，特别是在经济发达地区的城乡结合部，集体建设用地流转已由自发、小规模出租房屋、场地等演变为有组织、大规模、多形式的流转。目前集体建设用地流转呈现以下特点：1、集体建设用地大量入市，并已成为社会经济活动的重要组成部分。近年来，随着农村社会经济发展特别是乡镇企业结构的调整，集体建设用地大量发生流转。

2、2、集体建设用地流转形式多样，以租赁为主。仿照国有土地，目前集体建设用地流转形式已涵盖了出让、转让、出租、入股等多种形式。具体可以分为以下七种方式：一是农村集体经济组织直接转让、出租土地使用权；二是农怒江州乡（镇）干部国土资源法律知识宣传教育活动培训材料2民以转让、出租房产形式，连带转让、出租土地使用权；三是在乡镇企业合并、兼并及股份制改造改组中隐含的集体土地转让、出租；四是乡（镇） 、村以集体土地使用权作价入股、联营形式兴办各种企业；五是以集体土地使用权合作的方式进行的流转。六是以征为、转为国有并办理转让、出租手续的形式，同时转让所有权、使用权的流转；七是由于企业倒闭或债权债务等原因，通过司

3、法裁定使集体土地使用权发生转移等。3、流转主体多元化，土地经济关系错综复杂。与经济发展中投资主体多元化相适应，参与集体建设用地流转的主体也呈现出多元化发展趋势。转让、出租方既有乡（镇） 、村、组集体经济组织等土地所有者，也有乡镇政府和村民委员会等政府和村民自治组织，还有乡（镇） 、村企业和个人等土地使用者。受让方既有本集体经济组织内部成员，也有其他集体经济组织及其他社会成员（国有企业、民营企业、个体工商户） 。4、流转地类多样化，但生产经营性用地居多。参与集体建设用地流转的用地类型包括农民住宅用地、工业生产用地，商业用地及房地产开发用地等多种类型，但主要是生产经营用地。5、与经济发展和市场化水

4、平呈正相关，并呈现阶段性3和空间分布特征。集体建设用地流转直接受到社会经济发展的影响，因而流转的活跃程度、规模、形式等与经济发达程度呈正相关。从总体上看集体建设用地流转可分为三个明显的发展阶段。在经济欠发达地区，集体建设用地流转处于初始阶段，流转活动多是零散的、自发的、流转规模小，流转形式少，主要是农民出租住宅和集贸市场出租摊位等；而在经济发展程度中等地区，集体建设用地流转处于第二阶段，除了出租房屋外，多通过乡镇企业改造改组，盘活、利用厂房、生产场地带动土地流转；在经济发达和市场化水平比较高地区，集体建设用地流转处于第三阶段，流转已演变为乡村集体经济组织将土地作为资产有组织地开展大规模、多形式

5、的经营。主要是将集体建设用地直接转让和出租为主，甚至通过“转权让利”、 “自征自用”等方式直接转为国有土地后全面开展有偿使用。集体建设用地流转的区位特征也十分明显，流转量大且活跃的主要在城乡结合部，其次是城市郊区、县城和中心集镇，而农村地区相对较少。在受城市社会经济辐射强度大、市场化水平比较高的城乡结合部，社会对集体建设用地流转的需求非常迫切，集体建设用地流转不仅非常活跃，而且已具相当规模；在城镇化水平不高的远郊区，集体建设用地流转活跃程度下降，形式单一，流转的数量也4少；而在一些远离城镇中心的农村，尽管是已关闭的乡镇企业，土地闲置在那里，也很难流转出去。（二）集体建设用地流转管理的基础情况从

6、全国范围来看，目前集体土地流转总体上缺乏统一的管理和规范。一些地方土地行政主管部门对集体建设用地流转管理进行了有益的探索，初步形成了各具特色的集体建设用地流转管理模式。按城镇规划区和规划区外的管理政策不同，集体建设用地流转管理模式主要分为以下三种：1、规划区内外同等对待，实行“保权让利” 的管理模式。“保权让利 ”是指在保持集体土地所有权不变的前提下，仿照国有土地有偿使用管理的方式，将集体土地使用权按一定年期转让、出租、入股、联营，土地收益大部分留给集体经济组织的管理模式。将集体建设用地与国有土地纳入同一土地市场，实行国有和集体土地“两种产权、同一市场”统一管理的模式。无论集体建设用地位于规划

7、区内还是规划区外，无论土地使用者的性质，无论是利用存量建设用地还是利用增量建设用地，各类企业如乡镇企业、村办企业、私营企业、国营企业或三资企业等均可以按照一定程序，在保留集体土地所有权不变的情况下使用符合规划的集体建设用地。52、规划区内外同等对待，实行“转权让利” 的管理模式。“转权让利 ”是在集体建设用地流转时，将集体建设用地的所有权转为国有，并补办国有土地出让或租赁手续，收取的土地收益大部分返还集体组织。对于规划区内、外的集体建设用地的流转，除少数情况外，基本上不再保留集体土地所有权，而是通过征收将需要流转的集体土地统一转为国有土地。集体建设用地转为国有进入市场后，按照“同种产权、同一市

8、场”进行统一管理。3、规划区内和规划区外分别对待的管理模式。城市规划区、建制镇规划区范围内的集体建设用地使用权需要流转的，主要采用转权让利的方式，将集体土地所有权转为国有后（即办理集体土地征收手续） ，再参照国有土地使用权管理的有关办法办理有关手续；规划区外的集体建设用地，只要符合规划且经依法批准取得建设用地使用权的，可不改变集体土地所有权性质，由土地所有者将一定年期的集体建设用地使用权出让、租赁或作价入股等方式提供给土地使用者使用，土地所有者获取土地收益。二、农村集体建设用地流转中存在的主要问题农村集体建设用地的流转为发展农村经济，增加农民收入，提高农民生活水平发挥了巨大作用，但是在流转过程

9、中还存在一些问题，主要集中在以下五个方面。6（一）法律不完备，对农村集体建设用地流转形式制约1、 中华人民共和国土地管理法第 43 条规定：“任何单位和个人进行建设需要使用土地的，都必须依法申请使用国有土地。但本集体经济组织成员使用本集体经济组织的土地办企业或建住房除外”；第 63 条规定：“集体土地使用权不得出让、转让或出租用于非农建设。但是符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。按照上述法律规定，集体经济组织成员可以使用本集体经济组织的土地办企业或建住房，但不得出让、转让或出租，因此集体建设用地流转在法律上是被禁止的，现行法律的规

10、定和农村集体建设用地流转的现实情况发生明显冲突。2、按照法律规定的因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的集体建设用地流转的情况，以及中华人民共和国土地管理法第 62 条规定的农村村民出卖、出租住房的情况，虽然允许集体土地流转，但也因缺乏具有可操作性的具体规定，如对于流转的程序、流转对象，以及流转后土地产权关系的调整等均缺乏明确规定，实际无法进行。（二）现行土地管理制度中，缺乏集体建设用地流转7管理的内容，流转缺乏制度约束1、自发的农村集体建设用地流转，直接导致土地利用混乱，造成对土地利用总体规划和城市规划实施的冲击，规划落实困难，规划指标屡遭突破。集体建设用地往往是突破规划或浪费使用土

11、地，农民私搭乱建，布局混乱，用地结构比例失调，导致生活和生产环境状况恶化。2、建设用地供应总量难以得到有效控制。集体建设用地特别是生产经营性用地供地的渠道多、杂、乱且无序，政府宏观调控土地市场的能力被削弱，正常土地市场秩序遭到严重干扰。3、隐形市场活跃，违法用地屡禁不止。未经批准直接将耕地转让为建设用地或未经批准将建设用地直接进入市场。交易行为扭曲，交易方式得不到正常体现，工业用地以联营为名进行转让、出租之实，住宅用地则是通过房屋出租或私自转让进行交易。4、土地行政主管部门对流转缺乏有效的管理，无法提供简便快捷的服务。各地对集体建设用地的流转往往持不予承认、也不予管理的态度，实际就是“睁一只眼

12、，闭一只眼” 。即使在一些地方相继出台了一些管理措施和办法，但在不同的地方、政策、标准和程序不同，缺少可共同遵循的、特例市场规律的章法。85、耕地保护受到冲击，耕地占补平衡难以实现。集体建设用地入市和流转游离于规范管理之外，耕地在数量和质量上的占补平衡难以实现，耕地保护目标受到严重挑战。集体建设用地流转的经济利益驱动，也使一些农村集体经济组织和农民耕地保护的意识淡漠，不愿意承担耕地保护的义务。（ 三 ） 农 村 集 体 建 设 用 地 流 转 的 产 权 无 保 障 ， 交 易 不 安全1、由于农村集体建设用地流转无法可依，权利义务不清，在流转中土地产权不能够得到有效的保障。由于法律对集体建设

13、用地流转的条件、用途、权益等缺少明确限定，难以进行土地登记。流转后的农村集体建设用地的土地权利不充分，土地价值和权益在经济活动中不能得到充分体现，如在利用土地资产进行融资时，金融机构因其合法性无保障，融资活动难以实现。2、由于涉及集体建设用地流转的集体经济组织法律地位不够明确，内部经济结构组织不完善，以及土地产权保障及流转程序不规范，集体建设用地流转的可靠性差，导致流转的法律纠纷和经济纠纷不断，甚至原集体经济组织中人事安排的变更，也会引发违约和毁约的现象发生，交易安全得不到保障，投资风险加剧，直接给生产和建设造9成经济损失，且不利于地区经济环境和投资环境的改善。3、集体建设用地流转缺少统一规范

14、，市场透明度不高，交易可比性差，可选择范围小、可选择对象少，非市场因素干扰大。（四）集体土地所有权得不到应有的保障，土地产权关系混乱1、以行政权代行土地资产经营权，直接侵害土地所有权。在缺乏现代的土地资产经营模式和组织方式的情况下，上级政府或农村集体经济组织（主要是乡和村）代下级集体经济组织行使集体建设用地流转中的土地资产处置权利的情况较为普遍。除农村出租住房由村民自行决定外，集体建设用地的流转，一般是由乡，特别是村来具体操作，而不是由作为土地所有权人的村内集体经济组织施行。由于村内集体经济组织和村、乡两级集体经济组织是不同的利益主体，在利益关系不一致时，处于劣势的集体经济组织，在他人代为行使

15、其土地权利的情况下，其利益难以得到保障。2、地方政府或农村集体经济组织将下级集体经济组织所有的土地上收为本级所有。有些地方为解决土地产权主体不明确、权属不清、界限不明的问题，以方便组织管理和登记发证，或为了城市建设用地统一规划和利用，将村10民小组集体土地所有权上收，确定为村集体经济组织或乡集体经济组织所有，或将“城中村”或城乡结合部的集体土地“宣布”转为国有土地。（五）集体建设用地流转收益分配关系混乱，不利于土地市场的建设和发展集体建设用地的流转主体呈多元化发展趋势。参与集体建设用地流转的主体包括乡、村、村民小组各级集体组织及村民和国有企业、民营企业、个体工商户、城市居民等。流转收益分配是集

16、体建设用地流转中最为关键问题。在收益问题上，主要存在以下问题。1、国家利益在集体建设用地流转中没有得到体现。集体建设用地的价值在很大程度上是依赖国家长期基础设施的建设，因此其流转中所得收益的一部分应该是国家基础设施建设的投资带来的，但实际情况是国家所应得的收益，基本没有得到体现。在一些地方的一些集体经济组织为规避现行法律对集体建设用地流转的限制，主动将集体土地转为国有土地，原集体经济组织在名义上转为国有土地使用权人，并且拥有完整的国有土地使用和经营权。2、集体土地所有权主体与县、乡、村及农民间的土地收益分配关系不清。尽管很多地方对集体建设用地流转的收益分配进行了探索，如有些地方推行了村、乡、县三级11分成的方式，其中村和乡集体经济组织占收益分配的多数，县级只占少数，也有些地方县级政府不参与收益分配，但对于村、乡、县如何参与收益分配、集体经济组织内部如何进行收益分配，仍然缺少理论依据和实践检验，更缺乏统一规范。如农民出租房屋所含的土地收益，全部为个人所得，土地所有权人基本上不参与