基于新时期现代化城市规划与管理的探索及思考

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1、基 于 新 时 期 现 代 化 城 市 规 划 与 管 理 的 探 索 及 思 考摘 要 ： 本 文 结 合 笔 者 多 年 城 市 规 划 工 作 实 践 ， 分 析 阐 述 了 新 时 期 条 件下 城 市 规 划 与 城 市 规 划 管 理 的 关 系 ， 并 着 重 从 创 建 具 有 中 国 特 色 的 现 代 城 市规 划 管 理 机 制 和 创 新 城 市 规 划 管 理 体 系 方 面 进 行 了 详 细 探 索 与 思 考 。关 键 词 ： 城 市 规 划 ； 规 划 管 理 ； 投 资 环 境 ； 探 索 与 思 考 1 引 言随 着 社 会 经 济 的 发 展 ， 我 国

2、 的 城 市 建 设 和 发 展 步 入 了 一 个 新 的 时 期 ， 城市 正 处 于 一 系 列 激 烈 的 社 会 经 济 变 革 之 中 ， 面 对 经 济 体 制 转 轨 、 产 业 结 构 调整 、 城 市 急 剧 扩 张 和 城 市 化 进 程 日 益 加 速 等 诸 多 变 化 ， 传 统 城 市 规 划 受 到 了空 前 的 挑 战 。 城 市 规 划 设 计 与 管 理 人 员 ， 应 如 何 在 市 场 经 济 的 大 潮 中 ， 把 握好 规 划 原 则 ， 实 现 未 来 城 市 社 会 经 济 的 可 持 续 发 展 ， 是 摆 在 城 市 规 划 管 理 工作

3、者 面 前 的 首 要 问 题 。 问 题 与 成 绩 同 在 ， 机 遇 与 挑 战 并 存 。 因 此 ， 有 必 要 对当 前 城 市 规 划 与 管 理 中 存 在 的 问 题 以 及 原 因 进 行 分 析 ， 寻 求 解 决 对 策 ， 使 城市 规 划 和 建 设 事 业 走 上 健 康 发 展 的 道 路 。2 现 代 化 城 市 规 划 与 城 市 规 划 管 理 存 在 的 问 题 分 析 2.1 城 市 规 划 基 本 概 念 及 所 面 临 的 新 挑 战 城 市 规 划 的 基 本 概 念 是 ： “城 市 规 划 是 对 一 定 时 期 内 城 市 的 经 济 和

4、社 会发 展 、 土 地 利 用 、 空 间 布 局 以 及 各 项 建 设 的 综 合 部 署 、 具 体 安 排 和 实 施 管 理 。”城 市 规 划 管 理 是 实 现 城 市 规 划 目 标 的 过 程 ， 是 对 城 市 建 设 活 动 的 组 织 和 控制 。 要 想 把 城 市 规 划 好 、 建 设 好 、 管 理 好 、 规 划 蓝 图 能 否 实 现 ， 关 键 是 规 划管 理 。 但 是 在 我 国 城 市 化 快 速 发 展 的 同 时 ， 城 市 规 划 管 理 面 临 较 为 严 峻 的 局面 ， 提 高 城 市 规 划 管 理 现 代 化 水 平 是 丞 待

5、解 决 的 重 要 问 题 。城 市 规 划 是 综 合 性 、 政 策 性 很 强 的 政 府 职 能 ， 城 市 规 划 也 是 一 门 跨 越 自然 科 学 和 社 会 科 学 的 综 合 性 学 科 。 在 计 划 经 济 条 件 下 ， 城 市 规 划 被 认 为 是“国 民 经 济 计 划 的 继 续 和 延 伸 ”。 因 此 ， 城 市 规 划 对 城 市 建 设 的 调 控 主 要 采取 的 是 一 种 机 械 的 目 标 管 理 和 计 划 控 制 的 方 式 。 但 是 随 着 改 革 开 放 不 断 深 入 ，社 会 主 义 市 场 经 济 的 逐 步 建 立 ， 城 市

6、 建 设 也 逐 步 由 以 前 的 政 府 投 资 行 为 转 变为 市 场 调 节 为 主 的 多 元 投 资 行 为 。 城 市 的 开 发 建 设 表 现 为 多 种 经 济 法 人 之 间的 利 益 关 系 ， 或 者 是 经 济 法 人 与 公 众 利 益 的 关 系 。 传 统 的 计 划 经 济 条 件 下 形成 的 城 市 规 划 体 制 无 论 在 自 身 机 构 、 管 理 机 制 、 还 是 规 划 方 法 等 方 面 都 难 以适 应 这 种 新 的 经 济 关 系 。 主 要 表 现 在 ： 1） 传 统 的 城 市 规 划 对 城 市 土 地 和 空 间 资 源

7、价 值 认 识 不 足 ， 造 成 国 有 资产 流 失 ， 城 市 建 设 资 金 短 缺 ；2） 传 统 的 规 划 管 理 强 调 的 是 计 划 性 和 强 制 性 ， 若 严 格 按 照 城 市 规 划 进行 管 理 ， 则 投 资 商 没 有 任 何 选 择 余 地 ， 容 易 影 响 投 资 商 的 积 极 性 ， 若 规 划 执法 不 严 又 容 易 产 生 各 种 腐 败 现 象 ；3） 城 市 规 划 代 表 的 是 城 市 的 整 体 利 益 和 长 远 利 益 ， 目 前 我 们 低 规 格 的城 市 规 划 管 理 机 构 （ 有 的 城 市 还 没 有 独 立 的

8、城 市 规 划 管 理 机 构 ） ， 难 以 承 担起 市 场 经 济 条 件 下 调 整 和 协 调 经 济 法 人 与 公 众 利 益 关 系 的 职 能 ；4） 传 统 的 城 市 规 划 是 以 土 地 利 用 控 制 为 核 心 的 一 种 静 态 的 物 质 规 划 ，规 划 缺 乏 实 施 可 行 性 论 证 和 评 估 ， 造 成 了 规 划 的 目 标 过 于 僵 化 ， 实 施 中 缺 乏可 操 作 性 ， 难 以 适 应 千 变 万 化 的 市 场 ， 从 而 造 成 大 面 积 的 违 法 建 设 ； 5） 传 统 城 市 规 划 关 注 的 是 既 定 规 划 蓝

9、图 的 实 现 ， 而 忽 视 了 城 市 规 划 对城 市 土 地 开 发 过 程 的 调 控 功 能 ， 容 易 引 起 土 地 的 投 机 活 动 ； 6） 市 场 经 济 条 件 下 投 资 商 对 经 济 效 益 过 度 追 求 往 往 会 侵 害 公 众 的 利 益 ，造 成 土 地 浪 费 、 环 境 污 染 等 问 题 ， 而 作 为 城 市 整 体 利 益 的 代 表 ， 城 市 规 划 部门 难 以 对 这 类 行 为 进 行 有 效 的 干 预 和 调 控 ， 使 得 公 众 利 益 受 到 损 害 ， 社 会 公益 事 业 的 建 设 得 不 到 有 效 保 障 等 等

10、 。 归 结 起 来 就 是 ， 我 们 传 统 的 城 市 规 划 管理 机 制 还 难 以 协 调 市 场 经 济 条 件 下 产 生 的 多 种 经 济 法 人 之 间 以 及 多 种 经 济 法人 与 公 众 之 间 的 利 益 关 系 。 这 就 是 我 们 面 临 的 一 个 新 的 挑 战 。2.2 提 高 现 代 城 市 规 划 与 管 理 的 认 识城 市 是 现 代 文 明 的 标 志 ， 是 经 济 和 社 会 发 展 的 主 要 载 体 ， 是 区 域 经 济 社会 发 展 的 产 物 ， 它 的 出 现 极 大 地 推 动 区 域 内 社 会 生 产 力 的 发 展

11、。 从 国 际 来 看 ，伴 随 城 市 化 的 发 展 ， 西 方 国 家 各 主 要 大 城 市 都 出 现 过 交 通 阻 塞 、 环 境 污 染 等为 特 征 的 “城 市 病 ”； 二 战 后 ， 一 些 发 展 中 国 家 的 大 城 市 也 曾 重 蹈 其 辙 。 为解 决 这 些 问 题 ， 世 界 许 多 国 家 花 了 大 量 的 人 力 物 力 进 行 综 合 治 理 ， 取 得 了 显著 的 成 效 。 当 前 ， 世 界 许 多 国 家 对 解 决 城 市 管 理 的 问 题 取 得 了 共 识 ， 就 是 要从 先 发 展 、 再 治 理 的 传 统 发 展 观 转

12、 向 经 济 与 社 会 相 互 协 调 、 相 互 促 进 的 现 代发 展 观 。国 外 在 城 市 管 理 方 面 的 经 验 与 教 训 ， 为 我 们 提 供 了 借 鉴 。 我 国 一 些 城 市在 发 展 过 程 中 ， 不 同 程 度 地 出 现 供 水 紧 张 、 环 境 污 染 、 交 通 拥 挤 、 住 房 不 足等 问 题 ， 有 的 问 题 已 成 为 现 代 城 市 可 持 续 发 展 的 障 碍 。 我 国 属 于 城 市 化 的 后起 国 家 ， 应 避 免 重 蹈 城 市 化 先 行 国 家 曾 付 出 过 沉 重 代 价 的 覆 辙 。 这 就 要 认 真研

13、 究 ， 着 眼 于 跨 世 纪 的 可 持 续 发 展 ， 搞 好 现 代 城 市 规 划 与 管 理 。 在 以 往 的 城市 管 理 中 ， 往 往 “重 生 产 、 轻 管 理 ， 重 经 济 职 能 、 轻 社 会 职 能 ”， 以 单 纯 的片 面 的 经 济 增 长 指 标 ， 来 作 为 考 核 和 评 价 城 市 政 府 政 绩 的 主 要 标 准 。 于 是 ，政 府 在 完 成 各 项 经 济 指 标 的 过 程 中 ， 无 暇 顾 及 城 市 经 济 、 社 会 、 生 态 、 人 文 、环 境 的 协 调 发 展 问 题 ， 导 致 城 市 管 理 处 于 较 低 层

14、 次 状 态 。 这 样 的 管 理 模 式 与现 代 城 市 是 不 相 适 应 的 。 因 此 ， 建 立 科 学 有 序 、 先 进 高 效 的 城 市 管 理 新 模 式已 刻 不 容 缓 。 2.3 城 市 规 划 管 理 对 投 资 环 境 的 影 响 分 析城 市 规 划 管 理 因 其 工 作 的 综 合 性 、 复 杂 性 、 系 统 性 、 周 期 性 、 对 投 资 环境 的 影 响 是 全 方 位 、 多 层 次 的 、 概 括 起 来 有 以 下 几 个 方 面 ：1） 引 导 城 市 规 划 管 理 对 投 资 引 导 通 常 通 过 公 共 政 策 制 定 、 规

15、 划 的 编 制和 规 划 信 息 的 管 理 来 实 现 。 通 过 总 体 规 划 、 分 区 规 划 、 控 制 性 详 细 规 划 、 专项 规 划 对 城 市 的 自 然 资 源 进 行 配 置 ， 对 自 然 环 境 的 利 用 提 出 要 求 ， 对 城 市 基础 设 施 、 公 共 设 施 建 设 作 出 安 排 、 对 城 市 功 能 进 行 布 局 、 对 城 市 土 地 的 开 发方 式 （ 序 列 、 时 间 、 开 发 强 度 等 ） 作 出 规 定 。2） 调 控 城 市 规 划 管 理 是 政 府 对 经 济 实 行 调 控 的 主 要 手 段 之 一 。 城 市

16、规 划 管 理 可 以 协 调 不 同 利 益 主 体 （ 如 政 府 与 投 资 者 、 投 资 者 与 投 资 者 、 投 资者 与 当 地 居 民 ） 之 间 的 利 益 关 系 ； 城 市 规 划 管 理 可 以 控 制 投 资 开 发 方 向 、结 构 、 空 间 、 速 度 、 节 奏 ， 它 对 投 资 的 调 控 主 要 是 通 过 规 划 编 制 、 规 划 政 策和 规 划 项 目 的 审 批 来 实 现 。 例 如 ： 以 商 住 楼 为 主 体 的 房 地 产 投 资 过 猛 时 ， 可以 通 过 严 格 限 制 其 它 用 地 性 质 改 为 商 住 楼 用 地 性 质 、 严 格 控 制 商 住 楼 用 地 的开 发 强 度 、 严 格 要 求 商 住 楼 规 划 设 计 质 量 、 严 格 履 行 审 批 程 序 等 措 施 对 其 抑制 。3） 规 范 投 资 行 为 是 一 个 市 场 行 为 ， 而 没 有 规 范 的 市 场 行 为 只 会 导 致 市场 秩 序 的 混 乱 和 投