三权分置,农地流转与农民承包权益的保护研究(1)

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1、浙江工商大学经济学院“经济杯”学生科技作品竞赛课题立项登记表项目名称 ： 三权分置、农地流转与农民承包权益保护研究 - 以杭州市萧山区为例主持人姓名 ： 廖慧主持人学院 ： 经济学院联系电话 ： 13291833101 填表日期： 2015 年 5 月 4 日一 .基 本情况作品类别作品名称 农地流转，三权分置与农民承包权益的保护研究作品类别（打 ）A 研究类 B 创业类 C 发明类 D 开发类E 创作类 F 提案类 G 其他类指导老师姓名 职务和职称 联系电话刘文革 教授 15158844244 团队名称竞赛团队 姓 名 性别 班级 联系方式负责人 廖慧 女 经济 1401 13291833

2、101 其他成员刘璐 女 经济 1401 17826852437 丁烨 女 统计 1402 17764590085 吴羲仪 女 国会 1402 17826850381 二、立项依据（项目意义、现状分析）项目意义：土地是农业生产中最重要、 最基本的生产要素， 而农村土地问题历来是“三农” 问题的核心和关键。在当今城乡一体化快速发展的情况下， 如何有效进行农村土地流转以达到土地规模化经营更是国家政府关心的重中之重。因此， 近几年来，国家关于农村土地问题颁布了一系列法律和条案。在 年底召开的中央农村工作会议上，有关部门提出：“要不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式，落实集体所有权、稳定农户承包权

3、、放活土地经营权。”在年 月中共中央、国务院发布的关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见中更加强调要“稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”。在年 月，中央全面深化改革领导小组第五次会议审议了关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见 ， 提出在坚持农村土地集体所有的前提下， 促使承包权和经营权分离， 形成所有权、承包权和经营权“三权分置”、经营权流转的格局。从以上我们可以看出， 自 年底中央农村工作会议到 年中央一号文件，中央都提出要实行农村土地承包权与经营权分离， 14年的中央一号文件更是进一步强调“三权分置”，这些为深化农村土

4、地制度改革提供了政策基础，也突出了“三权分置”下农地流转的重要性。三权分置是对农地的所有权、经营权、承包权的分离，是自 1978年第七届三中全会实施农村土地承包责任制以来的第二次权利分离。在坚持农村土地集体所有的基础上， 农地承包经营权分离为承包权和经营权后，承包权应主要包括承包地位维持权、分离对价请求权、征收补偿获取权、继承权、退出权等内容，经营权则主要表现为对承包地的自主生产经营权和对经营权进行抵押、入股等处分的权利。农地承包权与经营权分离后， 原承包关系稳定不变， 承包人限于取得土地承包经营权的集体经济组织成员， 新的经营者则可以是任何有意愿和能力从事农业生产经营的人。 这在很大程度上为

5、农业发展提供了富裕的剩余劳动力。相对于农地集体所有权与承包经营权的分离， 承包权与经营权分离后形成的农地集体所有权、 承包权和经营权“三权分置”的权利体系，更能适应农业现代化、规模化、产业化发展的要求，也为构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系创造了条件。 承包权与经营权分离后， 承包关系不变， 能够确保农民不失去承包土地的权利，同时，农民因让渡经营权而获得了土地流转收益。可见，承包权与经营权分离兼顾了农地制度效率与安全。 分离后的经营权不受与承包权的主体资格相类似的限制， 具有开放性和可交易性， 可以在更为广阔的范围内进行流转， 突破了承包

6、经营权流转的身份固化性。 流转中的经营权的一项非常重要的权能是可以设定抵押， 这破解了农村土地抵押融资困局。 抵押人无法偿还贷款时， 金融机构并不取得承包方地位，而只能对土地经营获得的农产品收入或地租收入优先受偿，农民不丧失承包权， 从而缓解了农村发展中的融资困难， 为农村发展提供了有效的金融支持。中国土地学会副理事长黄小虎（ 2014） 1认为， “三权分置” 是实践中的产物， 这种形态是一段时间内的过渡。从长远看，还是要解决城市化过程中农民变市民的问题。 “目前，农民工在城市里就业、 居住和社保都不稳定， 老家的土地是他们安定的退路，三权分置既给农民留下后路，也放活了农村土地流转市场，激活

7、新时期农村的活力。在这种情况下，三权分置具有积极意义。”自农村实施土地 “三权分置”后，农地承包经营权流转的规模不断扩大、速度不断加快。有学者认为，在农用土地实际流转过程中，出现了承包权与经营权分离后，经营权逐渐膨胀，经营权人占有、使用土地， 所以其可以直接对抗承包人的现象， 由此可能存在经营权一权独大， 吞噬承包权和所有权的风险。 还有学者认为在集体土地流转过程中，一些地方政府强行推动，片面追求流转规模，导致农民的承包权益受到侵害。同时，承包权与经营权分离后承包关系不变，且流转经营权可以获得一定的经济收入， 所以部分进城务工农民会长期流转经营权， 若其日后无法在城市立足而试图回乡务农， 则因

8、经营权流转期限未满而无法立即收回承包地， 从而对他们的土地承包权益造成不同程度上的破坏。而当下在农村中， 农民承包权益的实际受损情况， 学界并无法得出统一结论 。 有学者认为，我国现有法律对土地产权的模糊性定义，不仅造成了农民土地承包经营权的无序和隐性流转， 还致使在流转过程中不断遭受来自政府、 村委会和企业等势力的剥夺和侵犯， 出现强迫流转、 违法流转等损害农民承包权益的现象。 有的学者也认为地方政府在实施三权分置、 土地流转时以一个较低的价格强迫原土地承包者流转出自己所承包土地的经营权， 并且自己原有的承包权正在一步步减弱并隐约有成为隐形权益的可能性。 但实际情况具体如何， 是否出现了学者

9、所说的问题， 本项目组希望在实际调研过程中， 对浙江省杭州市萧山市这一地区的实际走访调研， 得出相关结论并给出相关具有建设性的解决方法。现状分析 : 由于目前相关的法律规定及其政府机制的不完善， 导致在农地流转过程中农民权益得不到足够的保障， 使得农地流转进行不顺畅， 从而达不到这项政策预期所需要的效果， 去推动经济的发展， 带动农民发家致富。在学术界 ,对于在实施三权分置后农村的现状 ,仍没有统一的结论。以下内容为现今学术界关于三权分置下，农地流转过程中，农民承包权益受损情况的研究和看法。1.经营权一权独大，吞噬承包权和所有权城乡一体化快速发展进程中， 我国农村土地权利体系突破 “集体所有权

10、承包经营权” 的结构而自发形成了 “集体所有权承包权经营权” 的 “三权分置” 结构， 实现了农地承包经营权的第二次分离。潘俊 2 (2014)认为在三权分置的实际实施过程中会出现经营权一权独大，甚至吞噬所有权和承包权的问题。三权分置政策实施后，在农村地区出现了新的权利结构在政策层面已得到肯定， 但法律层面的支持尚且缺位的现象，对此 ,在法律上应出具相关规定，在坚持农村土地集体所有的基础上， 农地承包经营权分离为承包权和经营权后， 承包权应主要包括承包地位维持权、分离对价请求权、征收补偿获取权、继承权、 退出权等内容， 经营权则主要表现为对承包地的自主生产经营权和对经营权进行抵押、 入股等处分

11、的权利。 为了防范经营权一权独大甚至吞噬所有权和承包权，农地“三权分置”中应当严格坚持农村土地集体所有制， 坚守农地用途， 合理控制承包权与经营权的分离期限、分离价格和流转规模，防范农地“非农化”“非粮化”流转，并对农地承包经营权进行确权登记，实行农地经营权登记生效主义。同时，农业部部长韩长赋在接受采访时表示 3 (2014)，承包权与经营权分离后，经营权人占有、使用土地，其可以直接对抗承包人，由此可能存在经营权一权独大， 吞噬承包权和所有权的风险 ， 片面追求流转规模，导致农民权益受到侵害。2. 改变土地用途，农地“非农化”、“非粮化”现象严重农业部部长韩长赋 （ 2014）在接受记者采访时

12、表示，在农地实际流转过程中， 由于单纯的农业投资收入较低， 导致部分工商企业长时间、大面积租赁农户承包地 ， 农地用途“非粮化”“非农化”问题比较突出。同时，韩长赋部长还特别指出： “如果不重视分散的普通农户的需求， 而将主要资源、 政策、 话语都服务于所谓的新型经营主体，就可能在服务新型农业经营主体的过程中进一步削弱当前为普通农户提供的最低限度的生产服务，从而导致普通农户的破产。”因此，相关管理部门，在实施 “三权分置”的政策中，应当严格坚持农村土地集体所有制， 坚守农地用途， 合理控制承包权与经营权的分离期限、分离价格和流转规模，防范农地“非农化” “非粮化”流转， 并对农地承包经营权进行

13、确权登记， 实行农地经营权登记生效主义。华中科技大学中国乡村治理研究中心主任贺雪峰 （ 2014） 4认为，部分地方好大喜功，定指标、下任务，片面追求大规模流转、大项目运作、大企业经营。一些经营主体为获取最大利益，随意改变土地用途，导致土地“非农化”、“非粮化”现象加剧。承包权与经营权分离后， 更容易获得经营权的是农业合作社、 龙头企业等新型农业经营主体。为了防范大量工商企业下乡可能引发农地“非农化”问题，应当加强其下乡前的审查和下乡后的监管，及时查处相关违法违规行为。 经营权受让主体没有资格限制， 并不意味着只要和承包人达成约定即可成为经营权人， 还必须进行准入资格审核， 从源头上控制风险。

14、例如， 应当审核经营权人是否有从事相关农业生产的经验和资历， 其计划开展的农业项目是否符合当地政策和土地特质。 此外， 经营权人必须提供一笔风险保障金， 作为投资失败后的土地使用费和对承包人损失的赔偿。在避免农地用途“非粮化”方面，可以通过新增补贴，优先安排农机具购置补贴， 开展农业生产者补贴试点、 农产品目标价格保险试点、营销贷款试点，逐步实现粮食生产规模经营主体“愿保尽保”等措施，扶持、引导土地流转价格，降低粮食生产成本，鼓励农地经营权受让主体进行粮食规模化生产。 目前， 农业补贴是直接发放给农户，承包权与经营权分离后，为避免拿补贴的不种粮、种粮的拿不到补贴的现象， 应当改革现行农业直接补

15、贴分配办法。 农业补贴是国家为了提高农民种地积极性而出台的粮食生产扶持政策， 其不具有社会保障性。 要将农业补贴真正落实到实际务农者身上， 较为可行的办法是在分配农业经营利润时进行相应的折抵。 政府对农民发放的其他惠农补贴应当根据经营权分离登记情况， 发放到种粮大户、 家庭农场、 农民合作社等实际务农者手中， 真正发挥补贴资金对粮食生产的激励作用。 无论采取何种形式实现承包权与经营权分离， 都不能改变土地的农业用途， 这是承包权与经营权分离的底线。 提高承包权与经营权分离后经营权受让主体的收益， 是避免农地用途 “非农化” “非粮化”的根本，也与承包权与经营权分离期限、分离价格的确定密切相关。

16、3.政府为追求流转规模，强制农户进行农地流转。现行的耕地经营权流转的政策，是以农民愿意出让部分或全部承包耕地的经营权为前提的。 如果农民不愿意出让， 那就不存在耕地流转， 也不会有法规和政策允许的规模经营。 即使一部分农民愿意出让其承包耕地的经营权， 那也只能带来有限的耕地流转， 这必将会严重影响全面统筹实施耕地适度规模经营（陈小方等 2014） 5 。 因次，在集体土地流转过程中，一些地方政府为完成指标，追求政绩，强行推动农地流转，片面追求流转规模，导致农民的承包权益受到侵害。胡德春 6等人（ 2014）认为土地流转的实际过程中，当前，规范土地流转的法律法规除农村土地承包法、 农村土地承包经营权流转管理办法外，土地流转的其他相关实施细则不健全，特别是在流转程序、流转手段、流转档案等方面缺乏详细的规定，客观上制约了土地流转的规范化进程。 从而导致了政府在土地流转上缺少应有的nts