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1、城乡统筹与科学发展 徐 荣 良 党的十六大就提出“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济， 增加农民收入， 是我国全面建设小康社会的重大任务”；十六届三中全会首次提出科学发展观， 又把统筹城乡界定为科学发展观的重要内容； 十七大更进一步把统筹兼顾界定为科学发展观的根本方法，并把城乡统筹摆在了“五个统筹”的首要地位。这是党中央根据新世纪我国经济社会发展的时代特征和社会的主要矛盾， 致力于突破我国城乡二元结构， 实现国民经济持续快速健康发展和经济社会协调发展，贯彻落实科学发展观，全面建设小康社会所作出的重大战略决策。高度重视我国城乡经济社会统筹发展问题，对于建设社会主义新农村具有重大的战
2、略意义。 一、 城乡统筹的概念内涵 统筹城乡发展，是相对于城乡分割的“二元经济社会结构”而言的， 它要求把农村经济与社会发展纳入整个国民经济与社会发展全局之中进行通盘筹划、综合考虑，以城乡经济社会一体化发展为最终目标，统筹城乡物质文明、政治文明 、精神文明和生态环境建设，统筹解决城市和农村经济社会发展中出现的各种问题，打破城乡界线，优化资源配置，实现共同繁荣。 统筹城乡经济社会发展的实质是给 城乡居民平等的发展机会，通过城乡布局规划、政策调整、国民收入分配等手段，促进城乡各种资源要素的合理流动和优化配置， 不断增强城市对农村的带动作用和农村对城市的促进作用，缩小城乡差距、工农差距和地区差距，使
3、城乡经济社会实现均衡、持续、协调发展，促进城乡分割的传统“二元经济社会结构”向城乡一体化的现代 “一元经济社会结构”转变。 一句话，统筹城乡发展，就是让城里有的农村也有，让城里人过的好生活农民也一样能享受，农村和城市齐步前进。 统筹城乡发展，包括一下几个方面的具体内容：一是统筹城乡发展思路； 二是统筹城乡产业结构调整； 三是统筹城乡产业结构调整；四是统筹城乡配套改革；五是统筹国民收入分配；六是统筹行政管理体制。 我国现阶段统筹城乡发展，就是要实行“工业反哺农业、城市支持农村”的方针。具体内容就是：合理调整国民收入分配格局，建立统筹城乡发展的长效机制。 造成农村基础设施建设和农村社会事业发展滞后
4、的重要原因之一，是财政和金融对农村的支持不足。这次中央农村工作会议提出，要把国家建设 资金的投入更多地转向农村，切实加强农村基础设施建设，并对今年 明确提出了“三个高于”的原则：“国家财政支农资金增量要高于上年，国债和预算内资金用于农村建设的比重要高于上年， 其中直接用于改善农村生产生活条件的资金要高于上年。”这无疑是今后几年 经济社会发展的一个“大动作”，也是一个重要转向，表明党和政府已下决心调整国民收入分配格局，特别是调整国家建设资金的投向和结构，由以城市建设为主向更多地支持农村建设转变。在“三个高于”原则要求下，公共财政将更多地向农业农村倾斜，这对于扩大公共财政覆盖农村的范围，改善农村金
5、融服务，加快形成促进农业和农村发展的财政和投融资体制，必将产生深远的影响，是新阶段推进 社会主义新农村建设的重要条件。加快形成有利于农业、农村发展和农民增收的市场体制。建立城乡统一的市场体制包括许多内容， 当前农民最迫切的要求是要逐步建立城乡统一的劳动力市场和公平竞争的就业制度， 依法保障进城务工人员的权益。加快农村劳动力向非农产业和城镇的转移就业，是增加农民收入的必由之路。因此，在加快城镇化进程中，应当通过加快完善市场体制来为农民提供更多、更便利、更公平的就业机会。加快形成有利于促进农村公共事业发展的机制。 农村发展的滞后还突出地反映在教育、卫生、文化等公共事业方面。在以往较长的时间里，由于
6、受财力的限制， 政府对农村提供的公共服务不足， 农村的教育、 卫生、文化等公共事业主要由农民和农村集体经济组织自己办， 与城镇差距很大。近年来，这种状况已经开始发生变化。中央在 2003 年初就提出了“国家今后每年新增教育、卫生、文化等事业经费，主要用于农村”的要求；在 2005 年的“1 号文件”中，对此再次作了明确规定。此次中央农村工作会议又提出：“增加对农村教育、卫生等社会事业投入，从多方面加强农村公共服务。”国务院将从 2006 年起，进一步加大中央和地方财政对建立农村义 务教育和新型农村合作医疗制度的支持力度，到 2007 年将全面免收农村义务教育学生的学杂费，到 2008 年将在全
7、国农村基本普及新型合作医疗制度。 二、城乡统筹的战略意义 1、实践“三个代表”重要思想的内在要求 中国农民众多，约占总人口 70%，但只拥有中国经济 GDP 总量的 20%。原因是由于过去实行以户籍制度为核心的城乡分割体制，国家把工作重心放在了城市和工业上， 而农村、农业却被忽视了，导致现在城乡发展差距拉大。 统筹城乡发展， 消除城乡之间的分割状态，实现城乡良性互动，广大农民的根本利益才能真正得到维护，党执政的阶级基础才能巩固，党的执政地位才会长久，才能真正实践“三个代表”。 2、全面贯彻落实科学发展观的要害所在 科学发展观，体现了以人为本的原则，就是要紧紧围绕全体人民的全面发展， 统筹安排生
8、产活动和经济增长； 以促进人的发展为中心，通过发展经济使人们的物质文化生活状况得到全面的改善； 要把消除贫困、扩大就业、消除歧视作为社会发展的核心，实现经济和社会的协调发展。因此，统筹城乡发展，把农村和城市的发展作为现代化建设同样重要的任务来推进，可以更好地落实科学发展观。 3、构建社会主义和谐社会的根本基础 中国构建和谐社会的总体目标是：扩大社会中间层，减少低收入和贫困群体，理顺收入分配秩序，严厉打击腐败和非法致富，加大政府转移支付力度，把扩大就业作为发展的重要目标，努力改善社会关系和劳动关系，正确处理新形势下的各种社会矛盾，建立一个更加幸福、公正、和谐、节约和充满活力的全面小康社会。统筹城
9、乡发展，致力于解决农民的增收问题，处理城市与农村发展中的矛盾因素，达到城市与农村的良性发展，是构建和谐社会的基础和重要组成部分。4、为从根本上解决“三农”问题， 全面推进农村小康建设开辟新的道路 进入新世纪，我国的城市化、工业化进程加快，但农民增收难、农业增效难、农村社会进步慢的问题未能有效解决，造成了三农问题的现实困难，使农村成为全面建设小康社会的最大难点。我们要跳出就农村论农村、就城市论城市的发展思维，统筹城乡的发展，在全面建设小康社会的新阶段，把“三农”问题作为全党工作的重中之重，以城带农，以工促农，以工业化和城市化带动农村现代化，形成城乡互补、共同发展的格局，加快全面建设小康社会的进程
10、。 三、城乡统筹的现实根源我国城乡差距扩大的现状 1、城乡生产力水平的差距 长期以来我国农民从事的是传统农业，劳动生产率比较低，只能维持生计。而城镇居民从事的是现代制造业、信息业和服务业等现代产业，劳动生产率高，收入比较高 。特别是建国以来，我国长期实行的是农业支持工业、农村支持城市的政策，政府财政投入偏重于城市和工业经济，致使农村基础设施投入欠账较多，影响了农业生产力的发展和农民生活水平的提高，形成了城乡贫富差距。 2、城乡居民收入差距不断扩大 改革开放以后，城乡居民的收入差距在 80 年代前期曾经有所缩小。1984 年以后，随着城市改革的全面展开，加上城市收入分配制度的变化，城乡居民收入差
11、距开始拉大。1984 年城乡居民人均收入差距为 1.711，到 2000 年为 2.791，2002 年为 3.11，2005 年可能达到 3.31。而国际上城市与农村的收入比率一般低于 1.5，极少超过 2。如果考虑到农民的纯收入中有大约 1/4 用于生产投入，加上城镇居民所享有的实物性福利和补贴， 城乡居民实际收入的差距会更大。 3、城乡社会发展水平上的差距 与城市相比， 农村在市政建设上、 社区服务现代化上的差距更大，公共产品的享有率远远落后于城市。除了交通、邮电、通讯等基础设施落后外，在社会保障、教育等方面城乡均有很大差距。农村医疗卫生事业同城市相比同样存在明显的差距，占人口 70%的
12、农村人口只享有 20%的卫生资源。从教育来说，农村居民的教育环境、受教育程度等与城市相差甚远，国家教育经费投向明显向城镇倾斜。有关资料表明，在其它条件相同的情况下，城镇 居民平均比农村居民多接受 4.5年教育。 四、城乡统筹的具体途径 1、增加农民的收入 第一， 对农村经济结构进行战略性调整， 全面提高农产品的质量，优化农村产业结构，优化农业的区域 布局，实现农业可持续发展，实现城乡经济的协调发展。主要包括： (1)加快农业产品结构的调整。一方面要改变农产品品种单一的状况， 努力实现农产品品种结构多元化； 另一方面， 努力提高农产品的科学含量， 提高农产品的质量档次。(2)加快农业产业结构调整
13、。首先，依靠科技改造传统农业(比如发展生态农业)，使这一夕阳产业逐步“ 青春化”；其次，要鼓励农民发展“1.5 产业”，即传统食品加工业和手工业；再次，把发展乡镇企业和农业产业化结合起来，增加农产品的附加值；最后，鼓励传统农业向观光农业、旅游农业等转化。(3) 加快农业区域结构调整。在调整结构中，要发挥本地资源、市场、经济、技术等方面比较优势，开发本地优势产品，逐步形成具有本地 特色的农业主导产品和支柱产业，做到“人无我有，人有我优，人优我特”。只有这样，才能在激烈的市场竞争中营造出自己的比较优 势，获得理想的经济效益。(4)调整农业市场结构。我国农村经济结构调整不能关起门来进行，必须利用国际
14、和国内两个市场、两种资源，充分发挥比较优势，扩大农产品的对外贸易，发展创汇农业。 第二，研究和解决农村经济小生产和大市场的矛盾，这种矛盾导致我国当前农产品市场中，大宗农产品基本上处于过剩状态，而一些农副土特产品却处于供不应求的状态。 这种矛盾产生的原因主要是因为我国农民文化水平低，农村相对闭塞，信息渠道狭窄，农业的抗风险能力低，绝大多数农民只有生产能力而没有经营能力。因此，加快农村的发展，先要解决农产品的销售途径问题 ：(1)各级政府和有关部门要及时为农民提供市场信息；(2) 在有条件的地方，应大力培育龙头企业，尽快使农业走产业化道路，延长农业产业链，形成产、加、销有机结合与相互促进的机制；(
15、3) 要加快培育和发展代表农民利益的农村流通中介组织， 特别是要建立农民自己的组织农业合作社。这不仅有利于发挥专业化分工的优势，而且有利于避免因分散经营带来的市场风险。 第三，加快农业剩余劳动力的转移。不断减少农业人口已经被实践证明是改变我国农业面貌的根本性措施，为 此：(1)要坚持发展乡镇企业。乡镇企业自身要深化改革，明晰产权，建立现代企业制度。同时，政府要给予政策上的支持，特别是要扶持和鼓励中西部地区乡镇企业的发展。(2)要加快中小城镇 的建设，不断提高我国的城市化水平，吸引农村居民进城。(3) 要加快劳动力市场化进程的改革，建立平等、自由、竞争、有序的劳动力市场，解除劳动力自由流动的制度
16、化障碍，继续保护和疏导农民进城打工。 2、减轻农民的负担 第一，减轻农民的医疗负担，加强农村的社会保障。就农村医疗体制与条件而言，目前农村的合作医疗覆盖面只有 10%左右，广大农民缺乏基本的医疗保险制度保障。农村公共卫生服务是政府的职能，应通过建立农村卫生专项转移支付制度， 保证农村尤其是欠发达乡镇的农村公共卫生服务投入，减轻农民看病难的负担。此外，还应加快与完善农村居民最低生活保障制度、 农民养老保险制度和农村孤寡老人社会赡养制度，解除广大农民的后顾之忧。 第二，减轻农民的教育负担，强化各级政府特别是中央和省级政府对农村教育的投入责任， 改变主要由县乡财政和农民承担义务教育经费的状况，构建适应市场经济的农村职业教育、成人教育体制和运行机制，提高劳动者素质。政府在对教育费用上涨太快进行控制外，还有必要对农村一些低收入户的义务 教育采取适当的优惠政策。 第三，减轻农民的税费负担。建立公共财政，将财政支出主要用于满足人们的社会公共需要；一切有 效益、面向市场
