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1、34我国社会管理体制改革与创新葛延风“社会管理，说到底是对人的管理和服务。”这是胡锦涛总书记2011年2月19日在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上对社会管理内涵作出的重要论断。这一论断有两层含义：第一层含义，社会管理的对象是人；第二层含义，社会管理不单是管理，还包括服务。对人的管理和服务是有规律可循的。虽然“社会管理”见诸于官方表述是在十六大以后，但这项工作在新中国成立以后始终是在开展的。因此，回顾并总结改革开放以来我国社会管理遇到的挑战及经验教训，对下一步完善社会管理体制具有重要意义。一、改革开放以来我国社会管理遇到的挑战计划经济时期，国家几乎垄断了所有重要的资源，不仅包括各种
2、生产要素，也包括人们生存和发展的机会及信息资源。以这种垄断为基础，国家对经济和社会生活实行了全面而严格的控制。单位和公社分别是城市、农村实施社会管理的组织依托，户籍则是管控城乡之间人口流动的一项制度。国家、企事业单位、个人利益也基本是一体的。在这样一种制度架构下，建国后30年除“文化大革命”这样的政治性动乱外，我国社会基本保持了安定有序，但社会活力明显不足。改革开放以来，随着我国向市场经济的转型，经济、社会组织运行方式都发生了重大变化。其中，非常重要的一个变化是国家不再控制全部资源，市场在资源配置中逐步发挥基础性作用，极大地激发了经济活力。同时，经济转型也从根本上改变了国家管理社会的基础，给社
3、会管理提出了许多挑战，突出表现为以下几方面：一是单位制的功能弱化和公社的取消，导致社会管理的基层组织依托几近丧失。随着城镇经济体制改革的推进，公有制企业的社会职能逐渐弱化，而新成长的非公有制企业从一开始就没有主动承担社会管理职能。在农村，家庭联产承包责任制取代了集体经济，公社取消后，农民的经济、社会生活全面非组织化。二是改革开放带来利益分化，增加社会管理的难度。利益分化发生在多个层面，企业不再是政府的附属机构，成为独立的利益主体，在社会管理方面不再直接听命于政府；社会阶层迅速分化，私营、外资企业主，企事业管理人员，农民工等新的阶层出现，利益诉求各不相同，利益矛盾增加；还有一个不能忽视的事实是，
4、随着以放权让利为主要特征的改革的实施，地方政府角色发生了变化，逐渐成为一个相对独立的利益主体。三是大规模的人口流动，给公共服务提供和社会秩序维持带来巨大压力。改革开放以后，国家逐渐放松了对人口流动的控制，35大量农村劳动力进入城镇就业，成为我国经济快速增长的重要支撑。但同时，大规模的人口流动给当地社会秩序的维持带来了巨大压力，对公共服务提出了很大需求，而以地方财力为主的公共服务供给模式很难满足这种需求，带来了各种问题。此外，在国内外大环境的影响下，公众的价值观、生活方式日趋多元化，也增加了社会管理的难度。二、社会管理体制的调整改革及有待解决的突出问题面对上述挑战，政府和社会对原有的社会管理体制
5、作出了积极的回应和调整，但仍然存在一些问题。归纳起来，主要是三个方面：一是使基层社会重新组织化。既然原有的单位制不再有效，公社已经消失，就必须建立一种新的组织形式使基层社会重新组织化。这种努力从20世纪80年代初就开始了。1982年修改宪法时，确立了居民委员会和村民委员会作为基层群众性自治组织的法律地位，并于1987年颁布实施了村民委员会组织法（试行），于1989年颁布实施了城市居民委员会组织法。之后，各地农村就村民自治进行了积极地探索，城市也大力推进社区建设，基本实现了基层社会的重新组织化。居民委员会和村民委员会的法律定位是基层群众性自治组织，但实际上它们都承担了大量执行党和政府政策的职能，
6、有些学者称之为“行政化”。社团是基层社会组织化的另一种形式。与社区按居住地组织不同，社团是按照利益、兴趣和认同等维度组织起来的。新中国成立之初，我国就成立了工会、妇联、科协、文联、作协等社会团体。改革开放后，随着利益分化和社会自由度的提高，人们对社团提出了更多需求。从实际结果来看，各类社团也都得到了较大发展，社团在提供社会服务、促成良好社会秩序等方面发挥了积极作用。如何真正实现社区自治、社团自治，激发社会活力，增强社会服务能力，减轻政府压力，是基层社会组织建设中有待解决的问题。二是推进利益表达和利益协调机制建设。改革开放后，随着利益分化和公民政治参与意识的提高，建设有效的利益表达和利益协调机制
7、成为迫切需求。除完善人民代表大会、政治协商会议等基本政治制度外，其他利益表达和协调机制的建设也有很大进展。在利益表达方面，信访制度被重新利用。虽然信访制度在真正解决问题和难题方面存在一些缺陷，但通过信访反映问题，是基层老百姓一种重要的利益表达渠道。而社团，特别是行业协会及职业团体，也发挥了利益表达的功能。此外，近年来，随着决策和立法过程的科学化、民主化，政策文件、法规文本越来越多向公众公开征求意见，听证会也广泛使用，这也成为了利益表达的重要渠道。在利益协调机制方面，新形势下，我国既继承发扬了一些好的传统，也积极借鉴国际经验。比如，人民调解制度是20世纪50年代建立的，是一项与中国文化传统相适应
8、的纠纷调处机制，大大降低了社会管理成本。2010年，全国人大通过了人民调解法，确认和完善了这项有中国特色的纠纷调处机制。吸纳服务对象参与公共服务机构的治理，是很多地区积极借鉴国际经验的尝试，例如公立学校请学生代表、学生家长代表参与对校长的推荐、测评和罢免等。在劳动关36系领域，2001年，我国正式建立了政府、工会、企业三方协调机制，以解决劳动关系方面的重大问题。这些都是有效的利益协调机制，也是完善社会管理的积极尝试。虽然利益表达的渠道和利益协调机制越来越多，但缺乏总体设计，较为杂乱，因此如何建立起有序、有效的利益表达和利益协调机制是下一步需要解决的重要问题。三是加强流动人口的服务与管理。改革开
9、放以来，我国的人口流动政策经历了一个逐渐转变的过程。从20世纪70年代末以来，经历了控制流动、允许流动、控制盲目流动、规范流动、公平流动的过程。对流动人口的管理，也从简单的治安管理过渡到注重提供服务和加强保护。在这样一个大规模、长时段的人口流动过程中，没有出现诸如贫民窟等严重的社会问题，应该说是了不起的。除了农民人人有其田这样一个制度保障外，流出地与流入地之间在就业安排、治安管理等方面的协作也是重要经验。如何使在流入地稳定就业居住的流动人口能够全面享有当地的公共服务和福利，避免城市内部二元结构的产生，促进社会和谐，是下一步有待完成的艰巨任务。三、当前完善社会管理需要重点推进的任务一是促进社会管
10、理与公共服务的更好结合。社会管理既包括管理，也包括服务。但社会管理和公共服务的基本目标还是有差异的。社会管理的基本目标是促成良好的社会秩序，公共服务的基本目标是保障公民的社会权利，提高生活质量。在以往实践中，有“重管理、轻服务”的倾向，引起了一些矛盾。更加重视公共服务，不仅本身具有重要意义，而且有利于社会管理。公共服务的普遍提供，能够为社会管理提供信息基础，改善干群关系，促进社会和谐稳定。促进社会管理与公共服务的更好结合，不仅要有策略上的转变，也需要制度上的支持配合，重要的是涉及公共服务和社会管理的政府部门、机构之间基础信息要互联互通，建立综合的公民基础信息库，为社会管理提供坚实的基础。二是促
11、进社会组织的健康、有序发展。社会组织是除政府之外的重要社会管理力量，在提供公共服务、表达诉求、协调利益、调处矛盾方面发挥着独特的优势。在符合我国国情和实际情况下，促进社会组织的健康、有序发展是完善社会管理体制的一项重要任务。一是要改革社会组织的登记管理体制，放松准入，消除社会组织发展的障碍；二是政府要加大对社会组织的资金、政策扶持力度，并与事业单位改革通盘考虑；三是要创新对社会组织的管理和规范，促进人民团体的转型，培育其成为联系、团结其他社会组织的枢纽型社会组织，逐步实现社会组织的自我管理。三是加强企事业单位的社会管理和服务职能。在计划经济时期的单位制下，机关事业单位、国有企业承担了大量社会管
12、理和服务职能。改革开放以后，适应经济体制的变化，单位保障逐步走向社会保障，这一改革的方向无疑是正确的，但这当中也存在种种不足和失误。有些企业单位放弃了基本的社会责任，而大多数新成长起来的非公有制企业也没有主动承担社会管理的责任。我国城市的劳动参与率很高，企事业单位仍然是人们活动的主要场所。加强企事业单位的社会管理职能，主要是要加强企业社会责任和服务职能，如职业卫生、职业（下转第45页）45例如，在公共交通服务领域可以引入市场化和社会化提供机制，按照提供者和生产者相分离原则，政府可以把公共交通服务的生产职能以法规、合同或购买服务等方式委托给企事业单位或私人部门，搭建政府、企业和公益性社会组织共同
13、提供公共服务的协作平台。区域政府部门在公共服务提供过程中的主要职责就是确定某种公共服务项目的数量和质量标准，强化对公共服务供给过程与效果的监管和评估。从长远发展来看，要通过构建地区差异但公平的基本公共服务供给平台，为人口在区域间的自由流动消除行政区划管辖障碍，使无论居住在何地的居民，都能够享受到大致均等的基本公共服务水平。区域内多元主体合作提供区域基本公共服务，增强不同地区间基本公共服务能力的协调性，可以在相当程度上缓解区域内欠发达地区人口的贫困程度，改善其生存状态，拓展其发展机会，从而使欠发达地区跳出“贫困陷阱”，进而为缩小与发达地区的经济发展差距奠定人力资本基础。最重要的是，区域内不同政府
14、从空间整合高度促进区域基本公共服务均等化，有利于促进区域共同市场和全国统一大市场的形成，推动人才、资本和技术等生产要素按照市场经济规律在地区间自由流动，实现要素资源空间配置效率的最优化。（作者系清华大学公共管理学院教授）（上接第36页） 培训、文体活动等。这不仅是承担社会责任，也有利于企业的长远发展。 四是创造性地推进户籍制度改革。户籍制度虽然存在一些问题，但作为人口登记制度本身，它是一种重要的社会管理工具。户籍制度的主要问题是它与公共服务和社会权利资格紧密挂钩，且户籍状态不易改变，对流动人口造成了很大歧视。改革开放以来，公共卫生、义务教育等很多方面已经实现了与户籍脱钩。因此，改革的任务不是要
15、取消户籍登记本身，也不仅仅是降低落户门槛，而应有新思路，用更合理的管理手段（如居住年限，社保、纳税年限，收入水平等）来替代户籍作为公共服务和社会权利获得的条件。在这一总体思路下，各地可结合当地资源、财力和管理能力，制定不同的推进方案。（作者系国务院发展研究中心社会部部长） 孙立平, 王汉生, 王思斌, 林彬, 杨善华. 改革以来中国社会结构的变迁J. 中国社会科学, 1994(2). 王思斌. 体制改革中的城市社区建设的理论分析J. 北京大学学报, 2000(5). 宋洪远, 黄华波, 刘光明. 关于农村劳动力流动的政策问题分析J. 管理世界, 2002(5). 王列军. 户籍制度改革的经验教训和下一步改革的总体思路J. 江苏社会科学, 2010(2).
