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1、A thesis submitted toXXXin partial fulfillment of the requirementfor the degree ofMaster of Engineering对于我国直选制度发展的思考三办法之一是，建立常设的选举委员会，特别是基层政权中的选举委员会应有适量的专职工作人员负责选民登记及相关的事务，并逐步实行计算机化和网络化管理，这就不会出现以往选民登记档案丢失现象，且便于流动人口的选民资格认定。办法之二是，给登记过的选民发放长期有效、质地较好易于保存并含选民照片的选民证。这就无需于每次选举前都发放选民证。若遇丢失，可及早补发。选民持该证就可以参加各
2、级人民代表选举，也可参加基层自治组织选举以及将来可能实行的县长乡长直接选举。这不仅有利于选民参加本地的各类选举，而且有利于流动选民参加外地选举。该证就有些类似于许多国家专为流动选民所出具的选举权证明书 28.当然，流动选民参加外地选举，必须提前在外地登记，并且一旦在外地登记参选，外地的选举机构应负责通知该选民原居地选举机构，以防重复登记和重复计算应参选选民数。办法之三是，由法律规定公安户籍管理部门、法院、有关医疗机构在选举登记期间分别负责向有关选举机构报告新满 18 周岁公民的情况、选民户籍变动情况、有关服刑人或被判刑人在即将举行的选举期间所应享有的政治权利状况和有关选民的精神健康状况等。当然
3、，为此还有许多细节需要考虑，如选民证的设计就应统一化，应适应各类选举的长期需要。第三，建立层级分明又动态平衡的小选区制在当代流行区域代表制的背景下，选区的划分便显得十分重要，常常是政治论争的焦点。其中人们常常争论的一个问题是，应实行大选区制还是小选区制。大选区与小选区本来各有利弊，关键在于什幺样的选区制适合一个国家选举政治的需要。就中国而言，建国后一直主要采用的也是区域代表制，同时辅之以军队代表制以及其它特定群体(海外侨胞等)代表制，并且实行的是较灵活的选区制。对于选区的规模，中国 1953 年的选举法根本没有专门的规定，仅在中央选举委员会关于基层选举工作的指示中规定：“划分选区时，须照顾路程
4、的远近。每一选区的大小，一般以直径不超过 20 华里为原则，特殊情形者例外。” 29 这只是规定了选区的空间规模，并未涉及每一选区应选几名代表的问题。1979 年选举法虽有选区划分方面的专门规定，但仍没有规定选区的代表数量规模。1980 年有些地方(如河南)的选举实施细则就规定每选区可选 1-5 名代表。 30 1982 年和 1986 年两度修改后的选举法也都没有这方面的具体规定。只是在 1983 年全国人大常委会做出的关于县级以下人大代表直接选举的若干规定中有明确规定：“选区的大小，按照每一选区选 1 至 3 名代表划分。” 31 直到 1995 年，新修改的选举法才明确将每一选区应选 1
5、-3 名代表这一点规定下来。之所以在县以下的人大代表选举中实行每选区 1-3 名的灵活选区制，主要是因为选区划分上的方便和代表结构的平衡。应当说，这种选区制是适合县乡直选的，县乡直选中的 1 名代表所代表的人口规模较小，在单名选区不易划分时所采取的 3 名制选区可能实际上仍不大，特别是在城市选区更是如此。但从长远看，未来直选制要层层向上推进，人民代表的层级越高，每一代表所代表的人口规模就会越大，也就越不应该实行大选区制。此外，将来还可能要缩小人民代表的数量规模，那样就更不适合搞大选区制。鉴于此，我们建议将来我们的选区划分应实行小选区制，即单名选区制。选区越小，选民对候选人就越容易了解，越可能进
6、行监督，代表也就越容易联系选民，开展工作。同时，小选区制常常更有利于大党，有利于社会政治稳定，推动社会经济持续快速发展，最终顺利实现“三步走”的发展战略。其实，中国一些地方已在县乡人大代表的直接选举中实行了小选区制，效果良好。 32当然，选区应保持一定的层级性和隶属性，如全国级选区由众多省级选区组成，省级选区由众多地级市选区组成，以此类推。若以目前全国人大近 3000 代表计算，每一代表所代表的人口规模大致是 43万，基本上相当于一个县的规模。地市级每 1 名代表所代表的人口数大体为 15000 人 33，基本相当于一个乡的规模。这样，各级选区的规模与行政层级之间就有交错现象，而且全国性选区至
7、地市级选区大致集中于县与乡之间。又由于选举机构的设置通常是按行政层级设置，因此，选区机构的设置一般应是临时性的。同时，为了保持选举工作的连续性，各级选区的划分在一定的时间内应是基本稳定的，除非人口有较大的变化或其它一些特别的原因。当然，法律上也要规定多长时间应对选区作一次调整(通常应与人口普查的节奏相一致)，以保证选区划分动态上的平衡。第四，改革和完善候选人的提名制度。代表候选人的提名也是选举中的一个关键环节。它不仅事关民主与公正，而且关乎能否真正选出合格代表的问题，同时也应兼顾选举的效率问题。候选人提名的最佳机制应该综合考虑这几项要求。用上述标准衡量，中国的候选人提名制度应该说优缺并存。总体
8、上看，中国已有的候选人提名制比较注重提名中的民主性和公正性，而不太重视合格性和效率性方面的制度保障。具体分析起来，即便是比较受重视的民主性和公正性方面也存在着问题，主要的问题恰恰也在于不能兼顾代表选拔的合格性和效率性。例如，中国选举法一贯强调选举权与被选举权一致，即只要有选举权就有被选举权。这种法理很民主，很公正，但问题又很大，因为它不合乎选拔合格代表的实际规律，有碍于合格代表的选拔。其实，代表候选人的资格在许多国家都比一般选民的资格要求要高。另如，中国 1979 年的选举法规定，当提名的候选人数超过正式候选人数，经反复磋商仍不能确定正式候选人时，可以采用预选制。但 1986 年修改后的选举法
9、取消了这一做法，1995 年修改后的选举法仍未恢复选民对候选人提名的预选权，只是恢复了间接选举中的预选制。当然，在实际的人大代表候选人提名中，一些地方仍在使用预选制。为什幺预选制被取消呢?在原本的制度设计中，预选制就仅仅是提名中的一种辅助措施，更主要的是它运用起来比较费时费事，很多选举组织者一般不太愿意采用这一制度。可以说，虽然这一制度很民主，也很公正，但并不合乎选举效率原则。还如，中国选举法历来规定各政党、人民团体可以联合或单独推荐候选人，选民 10 人以上联名也可推荐候选人 34.而且各地在选举实践中为了保证选民的提名权，还专门限定各政党、人民团体的提名总量。如北京一般规定各政党和人民团体
10、提名的候选人不能超过候选人总数的 20%，上海一般规定的比例限量是 15%. 35 这些规定也可以说很民主，很公正，但过多地保护选民的提名权显然会使提名的候选人数大大多于正式候选人数，使得正式候选人的确定过程非常艰难，最终要幺是组织者怕麻烦而违背民主原则草草确定，要幺就是认真按程序走，使得选举效率很低。实际上，现代选举虽然都不排斥选民的联合提名和个人自荐提名，但往往对选民提名有附议、保证金等限制，以免选民提名中的随意性和不严肃性影响选举的组织效率。鉴于以上问题，再考虑到随着未来中国直选制层级的提高，选区越来越大，选举甚至还要合并进行等都对选举的效率提出越来越高的要求，我们主张，未来的候选人提名
11、制必须加以改革和完善。基本原则就是，从直选的实际出发，既要保证提名的民主性和公正性，又要兼顾选举的效率性，减少提名的候选人数和选民参加选举的次数，更主要的是要选出真正合格的代表来。为此，应做到以下几点：一者，将候选人的资格法定化、具体化。这是降低候选人数和提名出高素质候选人的根本保障。要解决这个问题，首先就要从法理上破除选举权与被选举权的一致性逻辑。对此已有学者作过探讨，并主张中国选举权应和被选举权分离。 36 然后就要根据代表工作的一般特点和不同层级代表工作的具体特点，以法律的形式将代表的思想道德素质、政治参与素质、文化专业素质等做出尽可能详细的规范。对此，中国一些地方已经有所尝试。例如，河
12、南省 1997 年县级人大代表的选举就对代表候选人的资格提出了一般要求：有强烈的法律意识，能模范地遵守或贯彻宪法和法律;有高度的政治责任感，对人民负责，密切联系群众，为人民服务，积极带领群众奔小康;能代表人民的利益与意志，积极参政议政，依法参与行使好国家权力，并有一定的独立审阅文件的文化水平和表达能力;热爱代表工作，积极参加代表活动。 37 对这些资格，选区的选举组织应采取各种可行的方式对每一位拟提名的候选人严加考核，同时用民主协商等办法确定正式候选人。二者，提名候选人应主要发挥政党与人民团体和企事业单位的利益整合功能，同时加强政党、人民团体及单位内部提名的民主化建设。政党提名是各国选举中最流
13、行的办法，这在容许政党竞选的国家更是如此，其中包含着在代表提名方面相当程度的合理性。因为政党组织是社会利益的整合工具，政党组织能从他们所代表的阶级、集团整体利益和各方具体利益的高度全面权衡候选人的提名问题，所以政党能提出更高素质的候选人来。越是高层的代表选举，越是受各政党的重视，各党候选人的提名也越是慎重。因此，直接选举越是往高层推进，就应越重视政党的提名。中国可以在重视政党提名的同时适当重视一些人民团体或一般社会团体和企事业单位的提名。过去，中国选举法没有规定企事业单位可以提名候选人，今后可以考虑增加这方面的规定，至少可以增加在基层人大代表选举中有关单位提名方面的规定。当然，仍应主要发挥政党
14、提名的作用。这就既要求各政党、人民团体和单位在提名上的公正和平等，同时又要求他们各自在提名的过程中发扬民主。这点对执政党来说更为重要。这样，民主提名的组织负担就主要转至各党团组织和各单位，从而既可以发扬各党团组织内部的民主，又能够提高选举组织与管理的效率。三者，继续加大对候选人提名中的条件限制。如联名提名候选人的人数应适当提高，根据不同层级选区的规模做出不同的规定。越是高层的代表选举，提名附议的人数应越多，反之则越少。同时可以考虑实行适当的候选人保证金制度，不同的层级和地区，保证金的标准可以不同，这并非为了限制人民当家作主的权利，而是要保证候选人提名的严肃性，避免候选人提名的人数太多太杂，减轻
15、选举组织的管理与协调负担。第五，改行相对多数当选制，条件成熟时可考虑实行澳大利亚式的选择投票制。中国的直接选举制一向采用绝对多数制，即过半数当选。但计票制度并非如此简单，它一般要涉及两个问题：一是参选率多高选举方才有效，对此，中国一直采取选区全部选民中过半数参选方有效的制度;二是计票的基数问题，是按全部应到选民数，还是按实到选民数或有效票计算。中国 1953 年的选举法采取的是实到选民或有效票基数制。1979 年改行应到选民基数制，但这给实际选举造成很大的困难。1986 年以后就又恢复了实到选民基数制，如今的选举法仍沿用这一计票制度。可见中国直接选举中的计票制度是经过了一段曲折才又回到比较务实
16、的轨道上来。即便是这样，由于差额选举制的实施，按实到选民过半数票当选仍容易造成一次选举难以选出代表的情况。一旦出现这种情况，就要另行选举。这种制度配之以差额比例不超过一倍的制度，出现另行选举的机率较小，但仍是会出现的。一般说来，直选代表的层级越低，选区越小，组织另行选举的难度就越小，反之则越大。未来中国一旦将直选推进到地级市以上的层级，选区的规模往往较大，再加上可能要同时进行两个层级的选举，组织另行选举的难度无疑会非常大。因此，出于选举组织与管理的方便，也为了减少选民的选举负担，我们建议在未来的直接选举中一般采用相对多数当选制。一旦实行该制，选举就会一次成功，就能避免另行选举的问题。其实，中国为直接选举所设计的计票制已为相对多数制铺平了道路，因为另行选举时就是以这一制度决选。 38 可见中国的计票制可称为二轮相对多数制，实际上最终起决定作用的仍是相对多数制。对此，一定有学者提出，相对多数制有损于当选者的代表性，选出的代表很难达到绝对多数制下当选者那样更广泛的代表性。的确有这个问题，
