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1、从捍卫式倡导到参与式倡导试析中国互不干涉内政外交的新发展潘亚玲 2013-02-28 14:58:30来源：世界经济与政治(京)2012 年 9期第 4557 页【作者简介】潘亚玲，复旦大学美国研究中心，博士。(上海邮编：200433)【内容提要】 与国际规范演变和中国快速崛起相伴随，中国坚持互不干涉内政的外交实践日益遭到西方国际社会的质疑。这些质疑主要来自两个方面：一是与互不干涉内政相关的国际规范的发展，特别是人权规范、安全威胁观念以及“保护的责任”概念的发展；二是与中国崛起相关的国际反应的发展，特别是对中国责任、中国“威胁”和中国实践的重新认识。很大程度上，这类质疑没有注意到这一事实，即在
2、保持原则坚定性的同时，中国互不干涉内政的实践具有高度的灵活性，实现了与时俱进的发展。自新中国成立至今，中国互不干涉内政的实践主要经历了四个发展阶段，即从捍卫式倡导到追求不偏不倚，再到建设性调解，目前已进入更加积极地参与式倡导阶段。在互不干涉内政原则仍具有长期生命力的背景下，中国需要通过参与国际集体制裁努力，进一步强化当前的参与式倡导方法，实现参与但不干涉，在参与中坚持不干涉。 【关 键 词】不干涉内政/捍卫式倡导/参与式倡导/未来发展冷战结束后特别是进入 21世纪以来，西方国际社会对中国外交坚持互不干涉内政原则的质疑声音日益增大，其中既有国际体系加速转型和国际规范不断发展的原因，也有中国快速崛
3、起导致外部疑虑增加的原因。尽管如此，无论是从整个国际体系的发展看，还是从互不干涉内政原则的生命周期看，抑或是从坚持中国外交传统和推动和谐世界建设的角度看，坚持互不干涉内政原则仍具有很大的合理性和合法性。可以认为，那些质疑中国坚持互不干涉内政原则的声音，很大程度上忽视了中国在保持原则坚定性的同时所体现的实践灵活性，即忽视了中国在这一方面的具体实践与时俱进的发展。回顾中国外交的历程，中国坚持互不干涉内政的实践大致经历了四个发展阶段，即从 20世纪 50-70年代的捍卫式倡导到 80-90年代追求不偏不倚，再到 21世纪初的建设性调解，目前已进入更加积极地参与式倡导阶段。这四个阶段存在着合理的内部发
4、展逻辑，表明中国始终顺应时代潮流，不断与时俱进，并竭尽所能地倡导和坚持互不干涉内政原则。结合当前国际体系改组和国际规范重建的大背景，以中国自身的快速发展为基础，未来中国外交需要进一步强化当前的参与式倡导方法，致力于实现参与集体努力但不干涉他国内政，在参与集体努力过程中坚持乃至强化互不干涉内政原则。一中国坚持互不干涉内政原则的争论目前，西方国际社会对中国坚持互不干涉内政实践的质疑主要来自两个方面：一是与互不干涉内政相关的国际规范的发展，特别是人权规范、安全威胁观念以及“保护的责任(responsibility to protect，R2P)”概念的发展；二是与中国崛起相关的国际反应的发展，特别是
5、对中国责任、“中国威胁”和中国实践的重新认识。尽管如此，无论是从整个国际体系发展看，还是从互不干涉内政原则自身的规范生命周期看，抑或是从中国外交的优良传统和历史使命看，坚持互不干涉内政原则都具有更强的合理性和合法性。对中国坚持互不干涉内政原则的挑战首先来自于相关国际规范的发展。其中最为重要的是有关人权的国际规范的发展。在经历了四代观念发展之后，国际人权运动已经成功地将联合国的主要使命从“保护主权转向了保护人权”。由此而来的是，联合国在冷战后不再为国内管辖条款所束缚，而是更为积极地干涉一国的人权事务尽管这更多停留在言辞方面。国际人权规范的发展导致了一个目前存在重大争议的国际关系发展，即对国家主权
6、的强调逐渐从传统的民族自决转向当前的国家内部自决，一国的国内治理状况现在具有了国际重要性。第二项发展是“和平威胁”观念的演变，这很大程度上与对人权事务的安全化操作有关。通过将人道主义危机界定为对国际和平的存在性威胁，以美欧为主导的西方国际社会为各种形式的人道主义干涉寻找到越来越大的合法性支持，特别是得到联合国安理会授权的人道主义干涉。第三项发展是“保护的责任”概念的提出。该概念是迄今为止国际法意义上对国家主权与人权关系的最为全面的讨论，但其核心是为了促进对后者的保护。尽管如此，这一概念仍充满争议，其实质内涵并不像表面上那样是对不干涉内政原则的全面替代，更多是“新瓶装旧酒”。随着国际规范的发展，
7、诸多国家开始对互不干涉内政原则施加某种限制，其中最为突出的是非洲。出于对 1994年卢旺达种族清洗等的沉痛记忆，非洲联盟宪章对国家主权的绝对本质提出了质疑，并同意在以下四种情况之一发生时，可对成员国的国内事务加以干涉：种族灭绝、大规模侵犯人权、不稳定的扩散以及政府的不合宪变更。在国际规范的发展之外，对中国坚持互不干涉内政原则的挑战也来自中国自身的快速发展所引发的国际疑虑和压力。首先，西方普遍担忧中国的崛起会带来思想文化、意识形态和模式道路方面的挑战。进入 21世纪以来，以中国和印度为首的新兴大国群体性崛起，使西方日益意识到物质性的权势转移的临近。而 2008年全球金融危机爆发后，西方国家更意识
8、到，在物质性的权势转移之外，“中国模式”作为替代性选择的吸引力正日益上升。在这一背景下，通过抢占道德高地的方式压制中国放弃互不干涉内政原则，既可迫使中国采取与西方类似的干涉内政政策，也有利于西方干涉中国内政，进而可成为将中国“社会化”的重要手段。其次，中国的快速发展也导致了对中国承担更大国际责任、提供更多国际公共产品的呼吁，特别是在维护国际和平与安全方面，而这也意味着“必须”放弃互不干涉内政原则。(11)最后，对中国外交中的少数议题予以抹黑，如苏丹达尔富尔问题、津巴布韦问题、缅甸问题等，进而要求中国放弃互不干涉内政原则，不再“阻挠”西方“改变”这些国家的努力。(12)尽管有着这样或那样的压力，
9、但对中国外交而言，继续坚持互不干涉内政原则仍有其合理性，同样可从国际和中国两个角度加以考察。就国际层面而言，一方面，尽管国际体系改组和国际规范重建的压力较大，但并未根本性改变互不干涉内政原则的基础。互不干涉内政是现代主权国家体系的产物。威斯特伐利亚体系的内生逻辑是，各行为体的内部权威互不重叠，国家在其边界内有着完全的权威，由此而来的国际义务是各国必须自制不去干涉他国内政。(13)当前国际体系正发生着两个平行的权势转移进程，一是主权国家体系内部的从西方向非西方特别是新兴大国的权势转移；二是更大的可称之为全球体系内的从主权国家向非国家行为体的权势转移。(14)尽管如此，它们尚不足以根本性地改变主权
10、国家作为当前国际生活中最为主要的行为体的现状。(15)正如“保护的责任”原则不过是“新瓶装旧酒”一样，互不干涉内政原则的根本法理和实践基础并未消失，尽管可能遭到了侵蚀。另一方面，借用国际规范的生命周期理论，互不干涉内政原则本身并未迈向其侵蚀乃至消亡阶段。(16)16 世纪法国哲学家让博丹(Jean Bodin)提出“国家主权”概念奠定了不干涉内政原则的理论基础，而结束三十年战争的威斯特伐利亚和约则奠定了这一原则的实践基础。在经历了两个多世纪的发展后，不干涉内政原则才被创建国际联盟的国际联盟盟约所承认，并为1945年的联合国宪章所强化。换句话说，直到第二次世界大战结束，不干涉内政原则才得以迈入其
11、生命周期的第二阶段，即规范普及时期。从二战结束后至今乃至今后的相当一段时间，是互不干涉内政原则的生命周期的第三阶段，即规范内化时期。原因非常简单，尽管紧随非殖民化运动之后出台了一系列强化互不干涉内政原则的国际法规章，(17)但其真正贯彻仍需要时间。从中国的角度看，坚持互不干涉内政原则也有着更大的合理性。首先，中国对外部干涉有着沉痛记忆，不期望被其他国家干涉。从 1840年第一次鸦片战争直到 1949年新中国成立，中国人民为了摆脱外部干涉，进行了长达一个世纪之久的艰苦斗争。也正由于外部干涉，中国的国家统一大业迄今尚未真正完成。“己所不欲，勿施于人”，坚持互不干涉内政原则首先是出于不被他国干涉自身
12、内政的愿望和需要。其次，坚持互不干涉内政原则是中国外交的一项基本原则和优良传统，受到国际社会特别是中小发展中国家的广泛欢迎。中国不仅自己坚持互不干涉内政原则，而且反对别国干涉非洲及其他国家的内部事务，在国际舞台上为广大发展中国家仗义执言。正因如此，坚持互不干涉内政原则已成为中国外交的“魅力攻势”和软实力的重要来源。(18)再次，坚持互不干涉内政原则对中国外交也具有极强的现实意义。一方面，互不干涉内政原则奠定了中外关系的战略和政治互信基础，是中外关系持久发展的内在动力；另一方面，互不干涉内政原则也符合中外双方的共同利益，特别是中国依据互不干涉内政原则而坚持对外援助不附加条件，极大地促进了发展的有
13、效性。(19)最后，中国提出推动建设和谐世界的远大目标，其核心也是坚持互不干涉内政原则。只有坚持这一原则，才能在国际关系中弘扬民主、和睦、协作、互赢精神，才能在政治上相互尊重、平等协商，共同推进国际关系民主化。二中国互不干涉内政实践的历史发展当前有关中国是否继续坚持互不干涉内政原则的争论过于简单化；换句话说，目前的争论很大程度上围绕“是与否”展开，极少注意到中国在保持原则坚定性的同时，坚持互不干涉内政原则的具体实践本身的与时俱进的发展。(20)笔者认为，中国外交在实践互不干涉内政原则的过程中，不断与时俱进，始终依据自身实力和独立判断，倡导和坚持互不干涉内政原则。迄今为止，中国互不干涉内政的具体
14、实践已经走过了三个发展阶段，即从建国至改革开放前的捍卫式倡导，到从改革开放至进入 21世纪前的不偏不倚，再到新世纪头十年的建设性调解。目前，这一实践已进入其第四个阶段，一种可称作参与式倡导的新方法正在形成之中。中国互不干涉内政实践的第一阶段可称作“捍卫式倡导”，大致从 1949年新中国成立至 1978年中国实行改革开放。对互不干涉内政原则的捍卫式倡导主要有两方面原因：一方面，互不干涉内政原则是新中国所首倡的重要国际关系原则。1954 年，中国与印度和缅甸率先倡导处理国家间关系的和平共处五项原则，其中就将联合国所倡导的“不干涉内政”进一步升华为“互不干涉内政”。尽管仅多出一个“互”字，但它不仅体
15、现了中国对这一国际关系准则的新发展，还体现出中国对国际关系特别是双边关系中权利和义务的一致性的强调。正是这种发展，使得包括互不干涉内政在内的和平共处五项原则迅速得以普及。据统计，从 1954年至 20世纪 90年代末，各类赞同和支持和平共处五项原则的政府声明、国际组织决议、政权记者招待会、政治家演讲等文件已达到 200多件。(21)另一方面，中国在倡导互不干涉内政原则时面临着一个复杂的两难局面：鉴于自身的沉痛历史记忆，新中国对来自任何方向的外部干涉都高度敏感；同时，当时的国际体系使中国面临着严峻的生存环境，以美国为首的西方阵营对他国内政的干涉层出不穷。因此，坚决捍卫中国首倡的不多的国际关系原则
16、，便成了当然的选择。在很大程度上，捍卫式倡导更多是防御性的进而也是消极的，主要体现在以下三个方面：首先，在发展对外关系的过程中，中国往往主动划定界限以捍卫并倡导互不干涉内政原则。它不仅针对西方资本主义阵营，最为明显地体现在建国之初的“另起炉灶”和“打扫干净屋子再请客”的外交方针中；也针对社会主义阵营内部的干涉企图，在 20世纪 50年代后半期开始的社会主义阵营分裂和中苏斗争中，中国都主动地倡导以互不干涉内政原则解决社会主义阵营内部的分歧。(22)其次，在参与国际事务的过程中，中国坚定地捍卫互不干涉内政原则，直接和间接地反对国际霸权和干涉行为。直接反对的最典型事例是中国为朝鲜人民和越南人民的反帝反霸斗争所提供的大量无私支援。同时，中国往往通过吸引美国等大国的注意力而缓解其对他国内政的干涉，例如，1958年台海危机的爆发便与反对美国干涉黎巴嫩有着重大联系。最后，中国还在重返联合国后积极捍卫互不干涉内政原则，特别明显地体现在对于部署维持和平部队相关的决议投票上。在此过
