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1、企业监管方法摘要市场经济体制下，企业与政府 并非毫无关系。在激烈的市场竞争面前，企 业受利润的驱使而冒着道德风险生产出的 一些负外部性的产品，给社会和人民带来了 危害。由于我国还处在由计划经济向市场经 济转轨的过程之中，市场经济的发育还不成 熟。因此，政府有责任也有义务承担监管的 责任。然而现实却使我们看到了政府的监管 缺位。消除监管缺位，应从理论和实践两个 层面上找寻方法：政府要制定相关法律，规 范企业经营行为，加大企业违规处罚力度， 尤其要注重监管过程和监管手段。关键词政府与企业关系；企业道德 风险;政府监管；监管缺位一、我国政府与企业关系当前，世界各国政府与企业关系大体有 三种：第一种是
2、“警察和司机关系”，政府 和企业没有隶属关系，政府只需告诉企业什 么是不该做的，企业里的其余事情政府一概不干涉。第二种是“手足关系”，即政府与 企业之间相互依赖，官商一体。第三种是父母与子女关系”，企业隶属于政府，不 是独立的市场主体，政府对企业的一切活动 都拥有决定权。显而易见，我国改革开放前的政府与企 业关系属于第三种。计划经济体制下，政府 对企业的管理是事无巨细的微观管理，政府不仅告诉企业不该做什么，还规定了你必须 做什么，很显然，企业没有一点点的自主权， 完全是政府的附属物。改革开放以后，尤其 是建立社会主义市场经济体制以后，我国政企关系逐步向混合型政企关系转变：政府与部分国有企业保持
3、“父母与子女关系”；一些地方政府与其所办的企业是利害相关的“手足关系”；而政府与民营企业则是监督 与被监督的“交警与司机关系”，政府决定 让企业“自力更生、艰苦创业”，于是不再“溺爱子女”，逐步下放企业经营权，实现 政企分开。但是政企分开并不意味着企业与 政府的完全脱离。世界银行 1997年发展报 告提出了政府的市场功能有：建立市场，监 督市场，引导市场，参与市场和筹集社会资 金、管理公共财政、实施社会保障。以下主 要谈论政府对私营企业的监督职能。二、企业之道德风险私营企业和政府之间是以法律为基础、 以法规管理为主的政企关系。政府对私营企 业的政策由不禁止、默认、“顺其自然”至U “鼓励、保护
4、、引导、监督和管理”。政府 运用法律的手段，规范私营企业的经营范围 和经营行为；制定法规，直接对私营企业进 行监督和管理。政府运用这些法律法规对私 营企业进行经营行为管理、税收管理、财务 金融管理，在维护市场经济秩序的同时，促 进私营企业迅速、健康地发展。但是我们仍 应看到，一些私营企业在利润的驱使下牺牲 了道德，生产出了一系列对社会产生负外部 性的产品。我国私营企业大多诞生于改革开放后 的二十多年。在改革开放之初，由于长期实 行计划经济所导致的经济短缺而压制的居 民消费热情的释放，市场商品供给严重不足, 因而消除了来自市场的竞争压力，使经营风险降低到最低点。这时，各种类型的生产经 营者迅速涌
5、向了市场。 这些私营企业利用良 好的商业机会，国家政策的开放，灵活的经 营方式以及明显的价格优势，在 20世纪80 年代迅速成长和发展壮大，确立了其在市场 中的地位。但是随着市场经济的确立，市场 竞争也日益激烈，我国大多数私营企业由于 缺乏个性发展而在竞争的洪流中感觉到疲 惫，又由于没有良好的发展策略，便走上了 铤而走险的道路一一道德风险。而政策性道 德风险又是道德风险中极其重要的一部分， 它是指私营企业违反政策或法制规定，或是超越政策或法制规定，进行政策或法制规定 之外的经营活动或谋求某些特殊权利的活 动，其最重要的特征就是对国家法律法规或 国家政策条文的违背，如生产国家政策禁止 的产品或从
6、事国家禁止的生产经营:1。显然，企业的政策性道德风险不利于市 场的正常有序的竞争，而政府的职能之一就 是规范市场秩序。因此，政府需要强化对企 业的监督与管理。三、政府监管缺位2006年7月9日央视每周质量报告 披露，许多童装上充满鲜艳动人的图案，这 些图案是用含有有毒致癌物质的非安全型 涂料印染而成，而这些涂料一般使用在皮革、 塑料甚至外墙上。童装和婴幼儿服装面料中 甲醛超标的现象普遍存在，成为儿童健康的 最大杀手之一。2006年7月11日出版的新京报刊 载文章指出，童装成为儿童健康杀手，这样 的局面是谁也无法接受的。造成这种局面的 原因是多方面的，其中有厂家见利忘义的因 素，也有原料厂家以次
7、充好的因素，甚至还 有消费者贪图便宜购买劣质产品的原因，但最关键的原因却是监管部门的缺位所造成 的监管漏洞。再来看看食品药品：近年来，我们不断 听到有关食品药品安全问题，如“欣弗”、 “瘦肉精”、“苏丹红”等事件，尽管政府 部门三令五申，却依然存在，还频频发生， 更使我们触目惊心的是它还波及了一些知 名品牌、一些跨国企业，“ SK-II ”事件便 是典型的例子！专家指出，安全事故屡屡被 曝光，一方面显示公众知情权逐步得到了增 强，另一方面也暴露出了当前我国监管部门 监管工作中的纸漏和不足:2。我们知道，消费者的主体是老百姓，但 是他们中的绝大多数不具备有害物质甚至 是有毒物质的检测能力， 而企
8、业是逐利的组 织，在缺乏外部约束、信息不对称的情况下， 一些企业主甘愿冒道德风险， 从而降低生产 成本提高市场竞争力。因此，政府监管部门 作为代表公共利益的群体，必须担负起产品 质量检测和质量信息公开的职责。但是这些 屡禁不止的安全事件却使我们看到了监管 部门的缺位！那么监管部门该如何切实为人 民服务呢？笔者将从理论和实践两个层面 予以论述。四、理论层面之方法论首先，在法律方面，政府要立法保证制 定相关法律。美国的食品安全监管体系非常 全面系统，很少有人为吃提心吊胆，基本上 是“放心买，大胆吃”。美国有三级监管机 构，其中的许多部门都聘用专家人员对原料 采集、生产、流通、销售和售后等各个环节
9、进行全方位监管，而且有与之配套的涵盖食 品产业各环节的食品安全法律及其产业标 准，既有类似联邦食品、药品和化妆品法 这样的综合性法律，也有食品添加剂修正 案这样的具体法规。在这方面，我国政府 要加紧制定出与时俱进的法律:3。其次，从企业的角度来看，家乐福中国 区总裁施荣乐说过：“在法国，我们只需要 和几家大型食品生产企业打交道；而在中国, 我们有9600多家供应商，其中食品供应商 的数量就超过5000家。”由此可见，我国 食品行业呈现出“多、小、散、舌L”的特点。 行业规模化程度低、生产加工企业小而多直 接导致了我国食品安全风险和控制成本的 增加。其实，小者无妨，乱实可惧。因此， 政府须整治企
10、业、规范企业，将不合格的企 业驱逐出去，变“乱”为“规范”。再者，从政府自身的角度来说，政府各 监管部门职责要分明，如质量技术监督局负 责食品生产加工环节的监管、食品药品监管局承担食品流通于消费环节及保健食品化 妆品的监管职责、工商局负责执照发放和无 证照经营活动的查处取缔。同时严格执行 2004年9月1日发布的国务院关于进一步 加强食品安全工作的决定，按照一个环节 由一个部门监管的原则，采取分段监管为主、 品种监管为辅的方式，进一步理顺食品安全 监管职能，明确责任。最后，在处罚力度上要绝不放松，千万 不可助长违法者的气焰。在美国，一旦被查 出食品安全有问题，食品供应商和销售商将 面临严厉的处
11、罚和数目惊人的巨额罚款。诸如此类关系身心健康的产品，断不可大意， 监管一定要严格，处罚一定要严厉。五、实践层面之方法论理论虽如此，但也仅供参考，关键在于 执行。因此，监管过程尤为重要，一方面监 管人员要明确自己的身份，切忌与企业“搞 关系”；另一方面要采取“非形式”的监管 手段。首先，政府的监管应到位，不能缺席本 应承担的职能，更不能实施或执行不到位。 受利己动机的驱使，许多地方政府在履行职 能的过程中，把主要精力放在检查验收、验证发证等“租金”含量高的环节上，而对日常监管等无租可寻或租金含量低的环节则 敷衍了事。一位食品安全专家直言，除了法 规滞后、标准缺失，我国食品药品安全监管 的一大问题
12、，还在于有章不循、执法不严。尤其是当公众饮食用药安全与商业利益、个人利益、地方利益发生冲突时，有的人选择 了 “睁一只眼，闭一只眼”，不惜与违规企 业成为一根“利益绳索”上的两只蚂蚱。郑州市委托民间机构的一项调查显示：2005年当地企业用于与政府部门“搞关系”的非 正常支出比2004年几乎翻了一番。所谓“非 正常支出”包括请吃饭、接待检查、送礼、 送红包、报销政府人士拿来的单据、地方“土政策收费、强行摊派、乱罚款等等。数据显示，与政府部门“搞关系”支出超过 万元的企业比例达到 我们知道，监管部 门手中有权，虽说这不是“私权”，却被私 人所掌握，或者说是被某些人当做了私权。 于是，我们可以这样说
13、，正是这些有权力的 监管部门决定着企业的生死存亡，至少与政 府“搞关系”的那些企业主是这样认为的。就如清末民初实业家张骞之子张孝若写到的那样：“在中国的社会，要做事就和官脱 离不了关系，它能够帮助你，也能够破坏你， 如果民间做事，能得官力帮助，那当然就事 半功倍了。力:4在这样的情形下，追逐 利润的企业怎么不会“俘虏”监管部门呢？ 但是作为公务人员，作为人民利益的代表， 监管人员应该对得住自己手中的权力，对得住千千万万个选民，切不可为一己眼前利益 而牺牲百姓的利益。因此，行政活动职能在 法定范围内，依照本机关的职责和权限行事， 所实行的行政行为必须符合法定程序。当行政权力被任意行使侵害企业权益
14、时，企业有权要其行政机关补救或赔偿，同时，企业也 必须依法进行经营活动。其次，在监管手段上，要重实质轻形式， 避免有限行政资源的浪费，达到既治标又治 本的目的。一方面，各监管部门的检验检测 机构要能够做实事，而不可做摆饰，不可只 是上级领导视察时的点缀；随着科学技术的 发展，市场业态也在不断变化，这就需要各 监管部门不断创新监管手段，增强监管手段的科技含量和现代化水平，如开发质量监管 监测网等。另一方面，监管的任务的确很重 大，监管部门的作为关系着千千万万个百姓 的健康。因此，各监管部门的监管不是走过 场。监管部门可以以抽查的形式进行监管， 也可以以突击检查的方式进行监管。个人认为，突击检查是一种较为有效的方式。若监 管部门进行突击检查，则不可以提前将计划 外泄，否则结果便不言自明了。参考文献1 王林昌，宣海林，郑鸣.私营企 业道德风险若干问题探究 :J .中国软科学， 2001,: 117.2 俞丽虹.消费安全考问政府监督 效能:J.半月谈，2006,: 26.3 杨鹭花.美国食品安全监管体系 对我国的启示:J.中国食品与营养，2007,:13.4 陈锦江.清末现代企业与官商关 系研.北京：中国社会科学出版社，1997: 61.企业监管方法
