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1、. . . . .法定机构：中国红十字会的改革方向 中国社会学会社会政策研究专业委员会课题组 团执笔 摘要：中国红十字会不是一般的社会组织，是公法人性质的法定机构和社会团体。红会综合改革要以走向非国家、非政府序列的法定机构和公法人社团为终极目标，改参公行政管理体制为国家、国际组织和社会三重赋权下的法定机构体制，进行以基层志愿者为本、以公开透明为基础和前提的的治理变革，用(以)社会权力制衡公共权力的方式重建红会公信力。关键词：中国红十字会 综合改革 法定机构 公法人社团2012年，中国红十字会成为国务院正式批准的第一个社会组织综合改革试点。本文为“中国红十字会综合改革的基本思路”和“中国红十字会
2、综合改革试点方案”两份报告的统合摘编。这两份报告系中国社会学会社会政策研究专业委员会于2012年承担的中国红十字会进入国家综合改革试点的过程研究课题的主报告，均为中国社会学会社会政策研究专业委员会理事长杨团研究员执笔，并由杨团摘编。 2011年12月30日，中国社会学会社会政策研究专业委员会承担的中国红十字会改革与发展战略研究的课题结题报告会在中国红十字会举行，国家发改委综合改革体制司等国家部委的负责人参加了该次会议并建议将红会列入国家关于社会组织综合配套改革试点。2012年2月，国家发改委向国务院常务会议报送的综合配套改革试点获得批准，发改委建议中国红十字会作为第一个中国社会组织改革的国家试
3、点。也在这一年，党中央召开了18大，中国进入社会体制改革的历史新阶段。 红十字会是一个特殊的社会组织。纵观全球，只有红十字会是国际上同时拥有三重赋权即国家、国际红十字运动和本国公民社会赋权的唯一组织。这类组织的综合改革与一般社会组织的方向不同，因此路径、政策与策略也不同。一、红会改革的方向法定机构、公法人社团红十字会不属于一般的社会组织，不是私法人性质 私法人:指依据私法(如民法、公司法等)所成立的法人。按照公、私法律体系的划分，社团法、基金会法、都属于私法范畴，我国在民政部门登记注册的三类社会法人（社团法人、基金会法人、民办非企业单位法人）都属于私法法人。的社会团体，而是公法人性质的法定机构
4、和社会团体。法定机构是依据公法中的专门法律设立，在国家和政府序列之外的独立的公法人实体。它兼具国家使命和市场精神，其主要特点一是法定性：每个法定机构都有一部专门的法律规定机构的设立、变更和撤销、职责、经费来源、主要负责人产生办法和任免、管理架构、监督机制、与相关政府部门关系边界等容。还要规定议会或受托的政府机构对其的监督方式。二是独立性。法定机构的人员不纳入政府公务员体系，机构享有法定事权，独立承担法律责任，不受相关政府部门的干涉和制约。三是灵活性。法定机构的经费来源多样化，除了政府之外，也可依法通过社会筹募和市场收费等方式筹集。人员招募、薪酬决定等事项采用市场机制。公法人性质的社会团体简称公
5、法人社团，与一般私法人社团的相同点，是同为由众多成员的共同意志而形成的组织体，不同点是必须依据专门法所规定的法定任务行事，其存续不受成员变动的影响。由于行使公权力，所以必须受到国家的监督。我国目前的法人制度见于民法通则的规定：企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人共四种法人类型，但是这些规定仅仅来源于我国单位体制中的单位类型，并非基于国际社会普遍应用的公私法的区分理论。公私法混淆的法律体系缺陷甚多根据公法人理论，某些事业单位和特殊社团应定位为非政府序列的公法人。而民法典中的私法人应分营利法人和非营利法人两类，前者包括公司和非公司企业法人，后者包括由私人组成的社会团体法人和捐助法人。根据
6、公法人理论，应该将机关、事业单位和几类社会团体法人定位为公法人或公法组织。而未来民法典中的私法人则应分为营利法人和非营利法人两大类型，前者包括公司和非公司企业法人，后者则包括由私人组成的社会团体法人和捐助法人。导致我国法人制度难以避免的局限就是公法人缺位。根据公私法相区分的理论，机关、事业单位和某些特殊的社会团体法人均应定位为公法人或公法类的社团组织。引入公、私法划分的国际通行的法律体制，是我国政府行政体制改革和社会治理的现实需要。如果我们能区分公法和私法，并借鉴公法人理论和制度遴选和改造我国各类参公单位，就为改革和完善这类机构的外部组织形式与部参与机制奠定了理论基础，也为大量由参公单位实施的
7、特定的公共服务及建立公平效率相统一的规制体系找到根据。说红十字会是法定机构，是由于迄今为止全球设立的187个国家红十字会中，绝大多数国家红会都依据该国的红十字会法设立。参照国际惯例，1993年我国设立并颁发实施了中国红十字会法，所以，依据国际惯例，中国红十字会可以定性为法定机构。说红十字会是公法人社团，是依照国际社会普遍应用的公私法的区分理论在大陆法系国家，在公私法区分的基础上，依据成立的法律依据，将法人分为公法人与私法人。即依据公法而设立的法人为公法人；依据私法设立的法人为私法人。，红十字会法属于公法系列，依此法设立的红十字会系公法人社团。那么，中国红十字会也是公法人社团。法定机构与公法人社
8、团有共性均属公法人系列中非国家、非政府序列的组织体；更有个性法定机构大都不是成员组织体，所以大都不会同时兼有公法人社团的性质；而公法人社团大都无需以特定立法设立，所以也不会同时兼有法定机构的性质。同时兼有法定机构与公法人社团两种特性的社会组织为数不多。在中国除了红十字会外，同类型的组织还有工会，村委会和居委会。在国际上，日的农业协同组合和的农会也是兼有两种法律属性的公法组织。鉴于迄今为止我国的宪法体系并没有按照公法和私法进行划分，我们可以根据红十字会法将红十字会定性为法定机构，却无法将红十字会定性为公法人社团。不过，按照国务院25号文件精神：“积极推进红十字会体制机制创新，建立与社会主义市场经
9、济体制和国际人道主义原则相适应的体制机制”，以及党的18大提出的“要加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，要强化企事业单位、人民团体在社会管理和服务中的职责”的意见，对红十字会这个特殊团体的综合改革，应该确立明确的终极目标建成一个符合社会主义市场原则、依红会法治理的非政府序列的法定机构和公法人社团。以终极目标为红会定向，红会综合改革的基本任务就落定了。这就是以建设法定机构、公法人社团为终极目标，通过变革红会的行政管理体制和治理模式，建设一个通过基层志愿者组织服务于易受损人群的现代红会的组织体制和结构，实现公共资源和社会资源的优化配置。在红会的综合改革进程中，将红会明确界定为非
10、国家、非政府序列的法定机构、公法人社团，并且建立符合这一法律定位和社会定位的法人治理结构，以及与之适用的一整套制度安排，这对于借鉴国际通行的此类机构运作规则和机制，探索和建立适合我国国情的社会体制和制度体系具有重要意义。红会拥有来自国家、国际红会联合会和红会基层会员的三重赋权，既有强大的国际背景又有直接伸向基层的广泛群众基础。在红会进行社会组织综合改革的试点，上可与全球社会相联，下可与城乡群众沟通，红会这种在本领域国外通吃的关联特征，以及领域跨界（横跨社会界与行政界）和制度跨界（参公管理制度、社团制度）的跨界特征，都是与其他社会组织相比无可匹敌的独特优势，它将为探索中国式的政府、企业、社会三大
11、部门协同的新型社会治理体系提供强大的思想资源和制度资源。中国红十字会作为国家级综合改革配套的试点，在探索中国第一个法定机构和公法人社团的建设中若能取得成功，就会成为推动公法人类型的中国社会组织改革和政府行政体制配套改革的突破口。当前乃至今后一个很长时期，党和国家寻求与公民社会建立桥梁和纽带关系会是一个重大战略，红会的改革很有可能为此方向做出战略开拓。当然，红会综合改革的终极目标是一个长远的目标，不可能一蹴而就，必须分步骤分阶段的进行试点。这个试点应具有宏大的包容性、极强的创新性和面对未来的衍伸性，是一个少说需要三五年、多则要六七年的过程。对此需要有充分的思想准备，要充分重视发掘改革的理论资源，
12、并以此为指导在改革实践中不断试错前进。二、法定机构、公法人社团的治理模式法定机构是工业时代早期为了解决政府难以解决、市场难以承担的公共性问题而产生的，它从诞生之日起，就在开创一种既不同于政府和企业，也不同于非营利组织的新的管理体制和模式。l 政府的治理模式传统的政府行政管理是层级分明、照章办事的科层制，这种稳定的政府管理模式曾主导着整个工业时代。科层制理念下的治理模式强调三支柱：机构定位、组织职能和运作制度，并且将其有序连接。在后工业社会，政府开始转变思维，走向新公共管理的治理模式，传统模式的三支柱被置换为：目标、伦理和工作机制。不过，不同的管理体制下的政府，治理模式仍然有明显区别。l 非营利
13、组织治理模式非营利组织的治理模式依据组织性质而不同，志愿类组织和事业类组织也不同。志愿类组织的动力来自多种相关利益人，其部治理结构更需要反映多种相关利益人的不同需要。而扁平的网络结构比科层制的纵向结构更容易联系多种利益主体，它导致志愿类组织的工作人员更容易接受志愿精神的工作伦理，与社会志愿者的联系更紧密，与捐赠者和受助人更贴近。事业类非营利组织（我国的民办非企业单位）的核心财源既不是来自政府税收，也不是来自社会捐赠，而是服务收费。收费价格基于社会成本与收益计算的合理价格，不是完全的市场价格。因此与企业依照产品在市场上的稀缺程度定价的机制本质上不同。这是一种社会公共服务的运营机制，稀缺资源往往要
14、依照政策配置或依据成本收益原则定价，不足部分由政府补贴。这类非营利组织的治理模式受到社会经济政策的重大影响。当政府需要给社会提供服务但又无法凭借政府自身的力量实现时，往往向这类非营利组织委托或者购买服务。这类组织不仅具有和企业相仿的服务生产功能，而且具有和政府进行市场和准市场交换的功能，其组织结构和治理结构往往兼有企业类和志愿类组织的特征。l 法定机构治理模式法定机构是非政府序列的公法人机构，履行国家所赋予的那部分公权力，其组织结构基本上属于科层制，属于被制度化了的非政府体系。不过，法定机构的决策体制与政府不同，采用的是类似企业或一般社团的董事会或者理事会制。这是因为，法定机构是连接政府与社会
15、的纽带，大都要接受政府委托与社会公众打交道，所以比政府更加需要公众基础。而为让法定机构准确无误地贯彻国家意志，在早期，许多国家和地区都采用了国家任命法定机构第一负责人以及常务监事的做法，甚至有的还任命一批理事。第一负责人由国家任命而不由选举产生，对于法定机构必须具备的性和公众基础并不必然产生负面影响，不过，需要运用一定的制度安排来保障法定机构的公开公正。法定机构的资源来源大都来自政府资源及政策资源，法定机构的第一负责人往往由国家任命，每年需要向国家议会申报预算和上年决算，其人事制度由理事会决定，人员由理事会招聘，这一点与政府公务员不同，而与企业或者非营利组织相似。l 公法人治理模式公法上的社团法人是又一类履行公法责任的非政府体系的制度。根据德国有关此类法人的概念，其治理结构要点是：成员社团。公法人社团是由成员所组成的公法组织，而且成员必须参与决定社团的事务。社团的部组织机关由成员或其选出的代表组成，按照要求，执行社团的任务。权利能力。公法人社团享有完全的权利能力，在其任务围是权利义务的责任主体。执行公共任务。公法人社团所负的任务由法律予以规定，其任务依其性质不同而不同。公法人社团执行的任务，受法律保留原则的拘束。自治行政。即在国家以下的行政主体以自己的名义，独立地不受指示地履行法律规定的公共事务。在自治行政下，公法人社团可以制定自治规
